Revista Debate Jurídico Ecuador. Revista Digital de Ciencias Jurídicas. UNIANDES
ISSN 2600-5549/ Vol. 6 / Nro. 2 / mayo-agosto / Año. 2023 / pp. 198-212
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ARTÍCULO CIENTÍFICO
LA CALIFICACIÓN DE DISCAPACIDADES EN EL ECUADOR, EN BASE DE ACTOS DE
SIMPLE ADMINISTRACIÓN
THE QUALIFICATION OF DISABILITIES IN ECUADOR, BASED ON ACTS OF SIMPLE
ADMINISTRATION
Tenesaca Allaica, Jessica Silvia
jessica_tenesaca@hotmail.com; Abogada Analista de Discapacidad Provincial; Ecuador.
https://orcid.org/0009-0007-9307-7611
Jácome Ordóñez, María Del Carmen
macarmenjacome@gmail.com; Doctora Juez Tribunal Distrital de lo Contencioso
Administrativo; Ecuador.
https://orcid.org/0000-0002-8909-1038
Recibido: 16/02/2023
Revisado: 18/02/2023
Aprobado: 27/04/2023
Publicado: 01/05/2023
RESUMEN
El marco normativo nacional como internacional, distingue a la discapacidad como una
condición del ser humano, el mismo es reconocido en nuestro país mediante la calificación de
discapacidades, que constituye un proceso mediante el cual se realiza la evaluación técnica
biopsicosocial es decir médica, psicológica y social, a la persona con discapacidad, mediante
la recopilación, análisis de documentos como certificados de especialidad, exámenes
complementarios, de evidencia médica/psicológica de las secuelas y limitaciones orgánicas
y/o funcionales producto de las deficiencias irrecuperables, a través del instrumento de
calificación vigente, según el artículo 3 del Acuerdo Ministerial Nro. 00029-2020, Reglamento
para la Calificación, Recalificación y Acreditación de Personas con Discapacidad o con
Deficiencia o Condición Discapacitante. Teniendo como finalidad la asignación de medidas de
Acción Afirmativa y derechos; es necesario que indicado proceso no únicamente se contemple
desde el modelo médico, que vendrían a constituir actos de simple administración sino que
también posea un procedimiento administrativo bien establecido que permita reafirmar su
autonomía personal haciendo uso de todos los derechos que como ciudadanos los asisten.
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DESCRIPTOR DE CONTENIDOS: Discapacidad, procedimiento administrativo, acto
administrativo, actos de simple administración.
ABSTRACT
The national and international regulatory framework, distinguishes disability as a condition of
the human being, the same is recognized in our country through the qualification of disabilities,
which constitutes a process through which the biopsychosocial technical evaluation is
performed, i.e. medical, psychological and social, to the person with disability, through the
collection, analysis of documents such as specialty certificates, complementary tests,
medical/psychological evidence of sequels and organic and/or functional limitations resulting
from irrecoverable impairments, through the qualification instrument in force, according to
Article 3 of Ministerial Agreement No. 00029-2020, Regulation for the Qualification, Re-
qualification and Accreditation of Persons with Disabilities or with Impairment or Disabling
Condition. With the purpose of assigning Affirmative Action measures and rights, it is
necessary that this process is not only contemplated from the medical model, which would
constitute acts of simple administration, but also has a well-established administrative
procedure that allows reaffirming their personal autonomy by making use of all the rights that
as citizens assist them.
CONTENT DESCRIPTORS: Disability, administrative procedure, administrative act,
administrative acts, acts of simple administration
INTRODUCCIÓN
Según el Registro Nacional de Discapacidades del Ministerio de Salud Pública, del total de
ecuatorianos el 2.74% posee carnet de discapacidad, esto quiere decir que para Junio del año
2020, en nuestro país existen 481392 (cuatrocientos ochenta y un mil trecientos noventa y
dos) personas con discapacidad. (Consejo Nacional para la Igualdad de Discapacidades,
2021)
En los últimos meses en nuestro país han existido un sin número de alertas en cuanto a las
presuntas irregularidades que se han cometido en el procedimiento de calificación de
discapacidades y posterior emisión del documento habilitante (carnet), lo cual ha permitido
visualizar a la sociedad ecuatoriana, las presuntas arbitrariedades que se pueden cometer al
estar en el ejerció de la función pública, por la falta de un ordenamiento jurídico claro.
Al momento, la calificación de discapacidades, se basa en un instrumento totalmente médico
(Valoración de Situación de Minusvalía), lo cual hasta cierto punto del proceso es correcto y
aceptable, considerando que el artículo 1 del Reglamento General a la Ley Orgánica de
Discapacidades (2013), define la condición de discapacidad, como consecuencia de una o
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más deficiencias físicas, mentales, intelectuales o sensoriales, que se presentan en una
persona.
De ahí que el resultado de la valoración que se haga a cualquier deficiencia del ser humano,
por parte del equipo calificador se plasma en informes, certificados, fotografías, radiografías,
resultados de exámenes complementarios, entre otros documentos, lo cual médicamente
sustentaría el tipo y porcentaje de discapacidad.
No obstante este proceso, no es únicamente médico pues como resultado del reconocimiento
de la condición de discapacidad, se derivan derechos y medidas de acción afirmativa, lo cual
nos permite comprender, que el mencionado proceso no puede ser tomado a la ligera y peor
aún no contar un procedimiento administrativo claramente establecido, donde se regla de
forma correcta ni se ponga un freno a ciertas actuaciones arbitrarias de los servidores públicos
que están encargados de la calificación de discapacidad
En la actualidad todo lo realizado por el equipo calificador, previo a la emisión del carnet de
discapacidad, se materializan únicamente en actos de simple administración, que para el
tratadista Dromi (1995) es “la declaración unilateral interna o interorgánica, realizada en el
ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos individuales en forma
indirecta” (pág. 143), lo cual sirve para la construcción de un acto administrativo, que cumpla
con todos y cada uno de los requisitos establecidos en el artículo 99 del Código Orgánico
Administrativo (2017).
Caso contrario para Berna (2008) la administración pública podría “…extinguir derechos o
imponer obligaciones sin que el administrado supiera la causa o motivo, en desmedro de sus
derechos a la defensa y contradicción...” (pág. 182), quedando el ciudadano a expensas de
las actuaciones arbitrarias de la administración pública.
Por consiguiente el presente estudio, busca evidenciar la problemática que se genera al
emitirse carnet de discapacidad, en base de actos de simple administración, sin un
procedimiento debidamente reglado y sin un acto administrativo final, adecuadamente
motivado, que garantice el debido proceso y los derechos de los ciudadanos que buscan el
reconocimiento de una condición de discapacidad.
MÉTODOS
El presente trabajo es un estudio predominantemente cualitativo, pero en su diagnóstico, de
carácter transversal, se evidencia el análisis cuantitativo de resultados, su diseño es no
experimental, tiene un diagnóstico transversal y contiene elementos de investigación-acción
por el compromiso de la autor dirigida a transformar la práctica jurídica en el contexto
ecuatoriano.
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Considerando que es una investigación teórica, se utilizó el Método Analítico-Sintético, el cual
permitió realizar un análisis de los diferentes instrumentos en cuanto al proceso de calificación
de discapacidades, normativa de los actos de simple administración y actos administrativos y
de esta manera valorar todos sus elementos, partes, componentes y luego integrarlos en una
síntesis con el fin de tener una visión clara de la problemática motivo del presente trabajo.
Las técnicas de investigación empleadas en la presente investigación son: el análisis
documental, considerándose dentro de estas libros, revistas, leyes, informes, guías y normas
técnicas, que permita revisar la información ya existente a fin de comprender de mejor manera
el tema de estudio de la investigación; y la entrevista a 5 expertos en derecho administrativo,
con la finalidad de acoger sus argumentos en cuanto al objeto de estudio.
El instrumento utilizado para la presente investigación es la “guía de entrevista”, que
comprende las preguntas, temas y demás aspectos a analizarse al momento de la entrevista.
RESULTADOS
Actos de Simple Administración: El Código Orgánico Administrativo (2017) define al acto de
simple administración o acto de trámite, como “… toda declaración unilateral de voluntad,
interna o entre órganos de la administración, efectuada en ejercicio de la función
administrativa que produce efectos jurídicos individuales y de forma indirecta” (artículo 120)
pueden ser instrucciones, orden de servicio, sumillas, dictámenes e informes.
Para autores como Gordillo o Rojas son aquellos actos previos a la resolución que no
producen un efecto jurídico directo, que ordenan el procedimiento como informes, dictámenes,
actos de incoación, de instrucción, comunicaciones o notificaciones, que tiene como finalidad
la construcción del acto administrativo o definitivo como se lo conoce doctrinariamente.
(Gordillo, 2011, págs. II-12) y (Rojas, 2003, pág. 23).
Tanto del ordenamiento jurídico como por la doctrina, debemos entender que el acto de simple
administración pese a ser una declaración (decisión, juicio) de voluntad, se realiza de forma
interna como parte de la articulación de un proceso administrativo, el cual no posee efecto de
forma directa para el ciudadano, sino que se plasma en un acto administrativo final, en cual
debe recoger todos aquellos argumentos plasmados en actos de simple administración, en
uno solo, que posteriormente si dará efecto directo al ciudadano.
En palabras de (Guzmán Napurí, 2005) uno de los actos de simple administración más
frecuentes que podemos encontrar dentro de la administración pública:
Son medios que las entidades emplean para procurarse información de órganos
consultivos o de otros organismos de la Administración Pública, siendo declaraciones
de juicio emitidos por servidores o funcionarios calificados. Dada su naturaleza de
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mecanismo de obtención de insumos para la emisión de la resolución final, los informes
se configuran como verdaderos medios de prueba. (pág. 308)
En el ordenamiento jurídico, Código Orgánico Administrativo, se determina que el propósito
de un informe es aportar elemento de opinión o juicio, para la formación de la voluntad
soberana, debe referirse exclusivamente al objeto del procedimiento, estar expresamente
determinados en el ordenamiento jurídico, contener la determinación sucinta del asunto que
se trate, el fundamento y los anexos necesarios. (artículo 122 al 124).
Como ya se había indicado un acto de simple administración contribuye para la construcción
de un acto administrativo que conforme se determina en el COA en el artículo 98 que dice:
…es la declaración unilateral de voluntad, efectuada en ejercicio de la función
administrativa que produce efectos jurídicos individuales o generales, siempre que se
agote con su cumplimiento y de forma directa. Se expedirá por cualquier medio
documental, físico o digital y quedará constancia en el expediente administrativo.
(Código Orgánico Administrativo (COA), 2017)
Definición que es concordante con lo expuesto por el profesor Agustín Gordillo, quien
determina que un acto administrativo es “toda declaración unilateral de voluntad realizada en
el ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos individuales de forma
inmediata” (Gordillo, 2012).
Para Eduardo García, el acto administrativo es “la declaración de voluntad, de juicio, de
conocimiento o de deseo realizada por la Administración en ejercicio de una potestad
administrativa distinta a la potestad reglamentaria” (García de Enterría; Fernández Tomás,
1991).
Así mismo el Dr. Tardio Pacto (2011) define al Acto Administrativo como “… una declaración
intelectual de voluntad, juicio, deseo o conocimiento, emitido por una administración pública,
en ejercicio de una potestad administrativa” (pág. 16). Castanedo Abay (2006), lo define como
“…el nexo imprescindible entre la administración y la consecución de gran parte de sus fines”
(pág. 252).
De los conceptos doctrinarios y del ordenamiento jurídico, respecto del acto administrativo;
son afines en señalar que es toda decisión, opinión, conocimiento o juicio, que emana de la
administración pública sean estas descentralizadas o desconcentradas, ocasiona efectos
individuales o generales que produce el nacimiento, transformación o pérdida, de un derecho;
se origina del conjunto de actos de simple administración, parte de un procedimiento
administrativo.
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En este orden de ideas, analizaremos si un carnet constituye acto administrativo o acto de
simple administración, para lo cual revisaremos sus elementos y efecto.
Para Gordillo (2012) los elementos esenciales del acto administrativo son “Competencia,
objeto y forma”, más nuestra legislación considera dos elementos más como son la voluntad
y la motivación. (Codigo Organico Administrativo, 2017).
La competencia constituye la medida en la que la Constitución y la ley habilitan a un órgano
para obrar y cumplir sus fines, en razón de la materia, el territorio, el tiempo y el grado, en
palabras de Gordillo (2012)“es el conjunto de facultades que un órgano puede legítimamente
realizar” (pág. 246).
En cuanto al objeto, autores como Cassagne y Gordillo, sostienen que es de lo que el acto
decide, certifica u opina; la materia o el contenido del acto, el cual debe ser real y licito. La
forma, constituye la manera en la cual se exterioriza la voluntad de la administración pública;
que para Gordillo (2012) puede ser de dos tipos “La que constata la existencia de la voluntad
administrativa y la que da a publicidad esa voluntad” (págs. EAA-IV-28).
La voluntad en palabras de Ortega Ruiz (2018) “se traduce en la libertad que tiene el Estado
para la toma de decisiones, siempre y cuando estas se encuentren establecidas en la
Constitución, la ley y el reglamento, como límites jurídicos” (pág. 12), en base al concepto
citado, la voluntad compone la actitud legal o disposición que posee la administración pública
para realizar algo dentro del ámbito de su competencia.
Para García de Enterría; Fernández Tomás (1991) la motivación es “…hacer pública las
razones de hecho y de derecho en las cuales las mismas se apoyan” (pág. 559); determina
hacer un ejercicio deductivo entre dos premisas, consideradas como fundamentos de hecho
y de derecho, para llegar a una conclusión.
En función de lo planteado, podemos asimilar que el carnet de discapacidad, cumple con la
mayoría de los elementos del acto administrativo, pues la competencia radica en el Equipo
calificador, dependiente del Ministerio de salud Pública, de acuerdo al Art. 9 de la Ley
Orgánica de Discapacidades, siendo el único ente de la administración pública, que tiene la
capacidad legal para calificar la condición de discapacidad. El objeto, vendría ser la condición
biopsicosocial, de la cual se reconoce la discapacidad (tipo y porcentaje de discapacidad). La
forma constituiría el elemento magnético. La voluntad se enmarca en la conciencia que tiene
el equipo calificador, de la condición del ciudadano. Sin embargo, el elemento de motivación,
no se puede determinar en la tarjeta magnética.
Por consiguiente aun si hablamos de que el carnet de discapacidad, es un acto administrativo,
el mismo no está debidamente fundamentado, ni su forma es la adecuada; pues del
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procedimiento constan los actos de simple administración (estudios, informe, fotografías, etc.),
más no se visualiza el ejercicio de razonamiento entre los fundamentos de hecho y de
derechos, realizados por el equipo, el cual dio origen a la declaración o negación de la
condición, incluido su tipo y porcentaje. De ahí que es necesario que la manera de exteriorizar
la calificación de discapacidades, debería ser mediante resolución administrativa.
Calificación de Discapacidades en el Ecuador: En el país desde 1982 existe como tal, el
reconocimiento a la condición de discapacidad de una persona, es así que en sus inicio este
proceso fue realizado por el Ministerio de Bienestar Social de ese entonces, conocido tal
proceso como la “Calificación de la Minusvalía”; teniendo como instrumento para determinar
la condición, la adaptación del Tabla de Riesgos del Trabajo, del Instituto Ecuatoriano de
Seguridad Social - IESS del año 1965 para trabajadores que sufrieron accidentes de trabajo
y enfermedades profesionales. (Ley de Protección del Minusvalido, 1982).
A partir del año 1992 se transfiere desde el Ministerio de Bienestar Social la competencia para
la calificación al Consejo Nacional de Discapacidades (CONADIS). De igual forma se realizó
una nueva adaptación de la Tabla de Riesgos de Trabajo por parte del Ministerio de Salud
Pública, para ampliar la calificación a personas con deficiencias (enfermedades) por parte de
los profesionales del Ministerio de Salud Pública. El CONADIS específicamente asumió la
competencia de registrar y emitir los carnets de discapacidad a las personas calificadas por
el Ministerio de Salud, entendiéndose que en ese entonces si existía de cierta forma una
evaluación a la condición médica por parte del Ministerio de Salud Pública y otro
procedimiento administrativo por parte del CONADIS previo a emitir el carnet de discapacidad.
(Congreso Nacional del Ecuador, 1992).
En el año 2001, CONADIS realiza gestiones con el Instituto de Mayores y Servicios Sociales,
de España a fin de utilizar en nuestro país, el instrumento técnico con el cual se calificaba la
discapacidad llamado “Valoración de las Situaciones de Minusvalía”. Es así como la adopción
del BAREMO VM “Valoración de las Situaciones de Minusvalía” español, permitió la
calificación de todas las personas con alguna deficiencia y limitación en la actividad, que de
forma voluntaria querían calificarse como persona con discapacidad en el Ecuador.
La calificación siguió siendo una competencia de los profesionales del Ministerio de Salud
Pública. Una vez calificada la persona en el Ministerio de Salud, el CONADIS registraba a la
persona en una base de datos (Registro Nacional de Discapacidades) y emitía el carné de
discapacidad; de allí que la ciudadanía conozca a este documento como “Carnet CONADIS”.
Con la promulgación de la Ley Orgánica de Discapacidades, en el año 2012 y su reglamento
en el año 2013, el Consejo Nacional de Discapacidades, en el mes de mayo de 2013, transfirió
al Ministerio de Salud Pública los procesos, equipos, materiales y personal para la
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acreditación (emisión de carnets de discapacidad) y el registro (Registro Nacional de
Discapacidades) al Ministerio de Salud Pública.
En este punto, es pertinente recalcar que con la promulgación de la nueva norma, no
únicamente se transfiere competencias sino también se implementa, medidas de acción
afirmativa. Las cuales constituyen “beneficios” económicos, para equiparar oportunidades, de
las personas con discapacidad. Entre las principales medidas de acción afirmativa se incluyen
descuentos y exenciones tributarias;
Tanto los derechos como las acciones afirmativas, que tiene como finalidad equiparar las
condiciones de desigualdad de las personas con discapacidad, han sido objeto de codicia, a
fin de hacer uso inadecuado de los mismos. Motivo por el cual a partir del año 2016 ya se han
detectado varias irregularidades en el proceso de calificación de discapacidades.
El Ministerio de Salud Pública en el año 2018 (reformado - 2020) ha expedido, el Acuerdo
Ministerial Nro. 245-2018, (Reglamento para la calificación, recalificación y acreditación de
personas con discapacidad o con deficiencia o condición discapacitante (2018), con el cual se
pretendía en el artículo 1 “… proporcionar a los profesionales calificadores del Sistema
Nacional de Salud, los lineamientos generales a ser aplicados para calificar, recalificar y
acreditar la discapacidad o las deficiencias o condiciones discapacitantes de las personas”
(pág. 4).
En el mismo instrumento legal, en su artículo 13 se determina el proceso actual que se sigue
para la calificación de discapacidades, que a continuación se detalla:
1. El/la interesado/a o su representante legal, según corresponda, deberá solicitar una cita
para la calificación, mediante una llamada al Centro de Llamadas 171 (se concederá la cita
en un establecimiento de primer nivel cercano al domicilio de la persona a ser calificada).
2. El/la usuario/a sujeto de calificación deberá asistir al establecimiento de salud de primer
nivel de atención acreditado como calificador en donde se le agenda la cita, con treinta (30)
minutos de anticipación a la hora de la cita.
3. El/la profesional médico/a general o familiar que atienda al usuario deberá aperturar la
historia clínica (física y/o electrónica) y registrar en la misma el proceso de calificación.
4. El/la médico/a general o familiar calificador deberá realizar la evaluación inicial por parte,
quien luego de la misma determinará la pertinencia de la realización de exámenes
complementarios, certificados de especialidad o interconsulta a psicología.
5. Cuando el porcentaje asignado de discapacidad sea igual o superior al 25 %, el usuario
deberá ser referido al/la trabajador/a social.
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6. El/la médico/a general o familiar o el/la psicólogo/a deberá ingresar los datos en el Sistema
Informático en Línea (SIL) del Ministerio de Salud Pública y anexar todos los respaldos
técnicos (formato PDF) del proceso de calificación (certificados médicos, informes médicos,
otros.) incluyendo la información de las personas que no acreditan legalmente como persona
con discapacidad.
7. El proceso terminará con la entrega del certificado o documento que acredite la calificación
de discapacidad al/a usuario/a que hubiera alcanzado como mínimo el 30 % de su calificación,
de acuerdo a lo dispuesto en el Reglamento General a la Ley Orgánica de Discapacidades, o
con la emisión del certificado de no acreditación, si la calificación obtenida es menor al
porcentaje señalado.
8. De ser necesario se procederá a la prescripción y gestión de entrega de ayudas técnicas,
independiente del porcentaje de discapacidad.
De lo detallado podemos, verificar que en ningún punto del proceso se hace referencia a
plazos, términos, competencia, resoluciones, acto administrativo, pues únicamente se hace
referencia a “un documento que acredite la calificación”, que conforme el artículo 12 de la Ley
Orgánica de Discapacidades, es la cedula de Identidad, aunque actualmente se mantiene los
carnets de discapacidad.
Verificándose así que la calificación de discapacidades en nuestro país carece de un
procedimiento administrativo claro y bien determinado, pues se basa de sobremanera en
criterios médicos y socio económicos, determinados por los equipos calificadores,
conformados por médicos generales, trabajadores sociales y psicólogos, que siguen un
instrumento (Valoración de las Situaciones de Minusvalía) de igual forma 100% medico.
Ciertamente no podemos olvidar que la discapacidad es una condición del ser humano, pero
que el reconocimiento de la misma lleva consigo el nacimiento de derechos y acciones
afirmativas, que deben ser reguladas no solo con aspectos médicos, sino con un proceso legal
en este caso con un procedimiento administrativo, que evite criterios discrecionales y sobre
todo brinde a la ciudadanía el derecho a la seguridad jurídica, cumpliendo así principios como
el de confianza legítima, legalidad y juridicidad.
Las deficiencias normativas en el proceso de calificación de Discapacidades del Ecuador: Si
bien es cierto como país la normativa en cuanto a protección de derechos e inclusión de las
personas con discapacidad, es considerada como un referente a nivel Latinoamérica, no
debemos olvidar que el mismo ha sido evaluado únicamente desde el enfoque del
cumplimiento de los derecho humanos. En cuanto a normativa legal que regulen estructuras,
facultades, atribuciones, procedimientos de los organismos de la administración pública en
discapacidades, es deficiente pues si observamos la Ley Orgánica de Discapacidades, el
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Código de Salud y sus reglamentos en ninguno de ellos podemos encontrar claramente
determinado el procedimiento administrativo, medios de impugnación, recursos y demás que
poseen los ciudadanos en cuanto a la calificación de Discapacidades, considerando que la
misma origina la declaración de una condición que da como resultado el beneficio de nuevos
derechos y acciones afirmativas.
Un ejemplo claro de lo indicado en el parágrafo anterior, es el artículo 30 del Reglamento
actual para la Calificación, Recalificación y Acreditación de Personas con Discapacidad o con
Deficiencia o Condición Discapacitante, el mismo que manifiesta que si un ciudadano está en
desacuerdo con la calificación de discapacidad otorgada a su condición, puede acceder a la
recalificación, pero no como un medio de impugnación sino como un nuevo proceso de
calificación pues se debe presentar un nuevo informe médico, nuevos estudios actualizados
y realizar los mismo pasos que se desarrolló para la primera calificación o recalificación.
En este punto es necesario mencionar que tanto los informes médicos como los estudios de
imagen, obligatoriamente deben ser realizados en establecimientos pertenecientes a la red
salud pública y sus redes privadas complementarias; considerando que los agentamientos de
turnos para los servicios mencionados no siempre son los más rápidos ni eficientes, el proceso
de recalificación no sería ni medianamente eficaz.
Si bien es cierto el artículo 134 del Código Orgánico Administrativo determina que en todo
procedimiento administrativo se debe aplicar lo determinado en el título I del Libro II del COA,
entendiéndose que al ser la calificación de Discapacidades un procedimiento administrativo,
debería tener correctamente bien determinados, jurisdicción, competencia, plazos, términos
pero sobre todo medios de impugnación, que le brinden al ciudadano la oportunidad de
contradecir o refutar, la calificación otorgada, por el respectivo equipo a su condición de
discapacidad.
Sabemos que por regla general las normas son conocidas desde su publicación en el Registro
oficial y por ello las mismas deberían causar el efecto desea de inmediato en la sociedad; en
nuestro caso particular, se entendería que con la entrada en vigencia del COA muchas de las
personas que se sienten inconforme con la calificación deberían haber interpuesto algún
medio de impugnación. Más si realizamos un análisis de la formación académica y por ende
el posterior conocimiento de las normas legales, de las personas con discapacidad
aterrizamos a una realidad clara de que en nuestro país, de las 412. 700 mil personas con
discapacidad, únicamente 5917 persona, ósea el 1.4 % tienen formación en educación
superior.
Para Malagón Pinzón & Moreno Velásquez (2020) la administración pública en general no
debe quedar únicamente en elementos teóricos sino debe volcar su interés a las personas “…
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a la atención de sus necesidades y a la garantía de sus derechos” (pág. 41). Es por ello que
es extremamente necesario, establecer de forma clara y precisa todo el procedimiento
administrativo para la calificación de discapacidades, donde no únicamente se considere el
aspecto medico sino que se tome a la persona como lo que es, un sujeto de derecho, que
como tal puede hacer uso de todos los medios de impugnación que le asistan, considerando
las limitaciones propias de su condición con procedimientos sencillos, claros y bien
establecidos, todo esto en concordancia con lo que determina el numeral 1 del artículo 13 de
la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad (2008), que obliga a
nuestro país “… asegurarán que las personas con discapacidad tengan acceso a la justicia
en igualdad de condiciones con las demás, incluso mediante ajustes de procedimiento…”.
Pues el régimen jurídico de las administraciones públicas, según Martin Valdivia (2010) deber
servir como “… el instrumento que promueve las condiciones para que los derechos
constitucionales del individuo y los grupos que integran la sociedad sean reales y efectivos”
(pág. 29), donde el procedimiento administrativo constituye una “pieza fundamental en el
proceso de modernización de nuestra sociedad”, que tiene como finalidad mejorar los niveles
eficiencia en los servicios brindados y fortalecer las relaciones con los privados.
Procesos médicos versus procesos administrativos: Para analizar sobre los procesos médicos
versus procesos administrativos, en cuanto a la condición de discapacidad de una persona,
es necesario partir del enfoque que se le ha dado hacia este grupo humano, en los últimos
años. Por ello iniciaremos mencionado que en la antigüedad se asociaba a la discapacidad
únicamente con cuestiones de caridad y beneficencia, desde 1940 a 1990, como un sujeto de
rehabilitación y en los últimos años, hasta la actualidad, con la entrada en vigencia de la
Constitución de la República del Ecuador, (2008)del año 2008 e Instrumentos internacionales
como la Convención Sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y la Convención
interamericana para la eliminación de todas las formas de discriminación contra las personas
con discapacidad, se les considera, como sujetos de derechos con el fin principal de fomentar
la autonomía individual.
Conforme a las normas internacionales como nacionales mencionadas, las personas con
discapacidad, ya no deberían lidiar con el enfoque que se le brinda a su condición tanto en
servicios como en derechos; más, si observamos la realidad en la que viven, podemos
dilucidar que las mismas se basa en su mayoría en aspectos médicos. En este punto es
necesario mencionar que para la Organización Panamericana de la Salud (2017), los
procedimientos médicos: “Son prestaciones de salud (atenciones unitarias o en grupo) que se
otorgan a un paciente para efectos diagnósticos, terapéuticos o quirúrgicos, implican el uso
de equipamiento, instrumental, instalaciones y profesionales especializados…” (pág. 7).
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En cambio los procedimientos administrativos para Gordillo (2012) se definen como “como
una secuencia o serie de actos que se desenvuelven progresivamente, con el objeto de llegar
a un acto estatal determinado. (…) El conjunto de actos de la administración que tienen por
objeto la emanación de un acto administrativo” (pág. 453).
Ahora bien, si se revisa el Reglamento para la Calificación, Recalificación y Acreditación de
Personas con Discapacidad o con Deficiencia o Condición Incapacitante y se lo relaciona con
los conceptos ya mencionados en cuanto a procedimientos médicos y administrativos, se
puede evidenciar claramente que la norma tiene perfectamente establecido que informes
médicos, estudios, especialistas, patologías, diagnostico, cuadro clínico, tratamientos,
rehabilitación, secuelas etc., debe tener y cumplir el paciente para obtener tal reconocimiento.
Más en cuanto al procedimiento administrativo, muy difícilmente podemos encontrar plazos,
términos, competencias, medios de impugnación, y todo lo comprendería un verdadero
proceso administrativo que permita generar una cultura adecuada de servicio al ciudadano.
Es así que tampoco podemos encontrar como tal un acto administrativo final del proceso de
calificación, que permita al ciudadano entender de forma clara y bien explicada, cumplimiento
con los requisitos del artículo 99 del COA, del porque la negativa, el reconocimiento, el tipo o
el porcentaje otorgado a su condición de discapacidad, imposibilitándolo así de hacer uso
efectivo de su derecho a impugnar la decisión del equipo calificador; ya que si hablamos de
recursos que sirven para impugnar una decisión administrativa, debemos entender que la
esencia fundamental de los mismos, es garantizar “… los derechos de los particulares
mediante los cuales pueden reaccionar para la defensa de sus derechos e intereses
cuestionando las decisiones administrativas que los afectan”. ( Danós Ordóñez, 2007, págs.
267-268).
Pues si bien es cierto el artículo 30 del Reglamento de calificaciones, admite la solicitud de
recalificación “debidamente fundamentada”, más salta la interrogante de cómo el ciudadano
podría fundamentar su petición, si este desconoce los criterios de razonamiento del equipo
calificador al reconocer o negar la condición de discapacidad. Ya que en la actualidad en el
carnet de discapacidad, cedula de identidad o certificado de discapacidad, únicamente consta
lo siguiente: Nombres, Apellidos, número de identidad, Tipo y porcentaje de discapacidad
“datos” de los cuales resulta imposible, determinar los fundamentos técnicos y legales que
ocasionaron la decisión del equipo calificador.
DISCUSIÓN
De la revisión documental como de los criterios captados a 2 abogados reconocidos que
ejercen la docencia universitaria y 3 jueces del Tribunal Contencioso Administrativo y
Tributario con sede en el cantón Ambato, se puede precisar lo siguiente:
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De 3 de los 5 profesionales consideran que un carnet, si constituye un acto administrativo,
que si bien es cierto no está debidamente fundamentado, pero si constituye una declaración
de voluntad de la administración que produce efectos particulares de manera directa. Pero
también existe el criterio de que no es un acto administrativo ni de simple administración, más
bien se considera como un documento de identificación (habilitante) posterior al cumplimiento
de requisitos, procedimiento y una resolución administrativa final donde se reconoce un
derecho. Que si bien es cierto el carnet tiene la calidad de acto administrativo, de ningún modo
suple a una resolución administrativa.
En el proceso de calificación de discapacidad del país, no existe una resolución administrativa
motivada, previo a la emisión del carnet de discapacidad, que permita a la ciudadanía realizar
una efectiva auditoria social, de las actuaciones del equipo calificador. La inexistencia de un
procedimiento administrativo bien reglado y de una resolución, permite actuaciones arbitrarias
del equipo calificador, tanto en la interpretación del baremo de Minusvalía como en los
términos, plazos, vigencia de documentos, grados de responsabilidad.
La calificación de discapacidades en nuestro país, más allá de tener dos procedimientos como
se plantea en el desarrollo del presente artículo, debería poseer dos fases, pues es innegable
una etapa de actuaciones cien por ciento médicas y otra la de establecer en normas lo que
se aplicarían en cada caso.
Pues es oportuno que los datos y la información consignados en la historia clínica, que serán
parte de la etapa médica, sean de uso restringido y se maneje bajo la responsabilidad del
personal operativo y administrativo del establecimiento de salud, en condiciones de seguridad
y confidencialidad que impidan que personas ajenas puedan tener acceso a ellos.
Lo mencionado en el parágrafo anterior constituiría entonces, insumos técnicos preparatorios
para la formación de la voluntad administrativa que necesariamente debería manifestarse en
una resolución administrativa, que justifique la decisión tomada, proporcionando argumentos
racionales y coherentes entre las premisas y el resultado que en el presente estudio
constituiría el tipo y porcentaje de discapacidad.
Es necesario que dentro del proceso administrativo, exista un órgano colegiado, que goce de
plena autonomía, sin dependencia alguna, ni superior jerárquico, con un presidente y que en
nombre del mismo se emita la resolución administrativa; que bien podría ser el equipo
calificador, si no es porque depende jerárquicamente de la Dirección Nacional de
Discapacidades del Ministerio de salud Pública y no posee un representante, sino que los 3
profesionales son miembros de un equipo técnico.
Los procedimientos administrativos fijan un camino o una guía para el ciudadano que
determina un orden de actuaciones lo cual regla la actuación administrativa; es así que es
Debate Jurídico Ecuador. ISSN 2600-5549/ Vol. 6 / Nro. 2 / mayo-agosto / Año. 2023 / pp. 198-212
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imperante la necesidad de que se establezca plazos, términos, objeto, representación,
sujetos, medios de notificación e impugnación.
Por consiguiente, lo expresado de ninguna forma evita en su totalidad los actos de corrupción,
pero si obliga a la autoridad pública a someterse al proceso y por consiguiente limita la facultad
discrecional excesiva que actualmente existe.
CONCLUSIONES
De lo expuesto es posible establecer las siguientes conclusiones, el carnet de discapacidad
tanto de la especie de CONADIS como del Ministerio de Salud Pública, si se consideran actos
administrativos, efectuados por un equipo calificador, que produce efectos jurídicos de forma
individual y directa y es el resultado de un expediente mayoritariamente médico.
Aun considerándose acto administrativo a los carnet de discapacidad, se evidencia con
claridad la carencia de uno de los requisitos establecidos en el artículo 99 de nuestro Código
Orgánico Administrativo, específicamente el de la motivación, ya que no se evidencia el
ejercicio de razonamiento realizado por el equipo calificador al determinar la existencia de la
condición, su porcentaje y tipo.
El proceso de calificación de discapacidades en nuestro país es relativamente idóneo en
cuanto al procedimiento médico, no así en cuanto al procedimiento administrativo; ya que a lo
largo del estudio salta a la vista las deficiencias en cuanto a determinación de plazos,
términos, competencia, medios de impugnación, recursos y demás.
La calificación de discapacidades en nuestro país es un proceso biopsicosocial, que
contempla 3 aspectos del ser humano, lo biológico, lo psicológico y la interacción social. Por
ello no es responsable considerar a la condición únicamente desde un enfoque médico, donde
únicamente existe diagnóstico, enfermedad y tratamiento; sino que se evalúa, factores de
riesgo, interacción social, emociones, conductas y desempeño en las actividades humanas.
Que tiene como resultado la declaración de una condición que conlleva la incorporación a un
grupo de atención prioritaria, que permite acceder a ciertas políticas públicas exclusivas.
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