Revista Debate Jurídico Ecuador. Revista Digital de Ciencias Jurídicas. UNIANDES
ISSN 2600-5549/ Vol. 7 / Nro. 2 / mayo-agosto / Año. 2024 / pp. 209-230
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ARTÍCULO DE REVISIÓN
EL ÓRGANO ADMINISTRATIVO. SU CONTEXTUALIZACIÓN EN LA ORGANIZACIÓN
ADMINISTRATIVA ECUATORIANA
THE ADMINISTRATIVE AREA. CONTEXTUALIZATION IN THE ECUADORIAN
ADMINISTRATIVE ORGANIZATION
Raudel Navarro -Hernández
raudelnhdez1986@gmail.com
Centro de Formación en Ciencias Sociales, Guayaquil, Guayas
Ecuador
https://orcid.org/0000-0003-1120-8918
Recibido: 30/11/2023
Revisado: 09/12/2023
Aprobado: 21/04/2024
Publicado: 01/05/2024
DOI: https://doi.org/10.61154/dje.v7i2.3402
RESUMEN
Este artículo de revisión aborda el estudio del órgano administrativo en el contexto de la
Administración pública como sujeto del Derecho Administrativo; con el objetivo de sistematizar
teóricamente los principales postulados doctrinales sobre este tópico, así como explicarlo y
relacionarlo con su regulación jurídica en Ecuador, mediante la utilización de ejemplos que
faciliten su comprensión. Se ha desarrollado fundamentalmente, mediante un enfoque
cualitativo, a través del empleo de métodos de investigación jurídica tales como el histórico-
lógico, el abstracto-concreto y sobre todo el de análisis de contenido; así como el inductivo-
deductivo, que permitió arribar a la conclusión fundamental de que el estudio del órgano
administrativo, en virtud de la teoría del órgano, posibilita en esencia comprender el
funcionamiento integral de la Administración pública y que es de vital importancia para la
determinación de responsabilidad pública en los casos en que corresponda.
DESCRIPTORES DE CONTENIDO: Órgano administrativo; teoría del órgano; organización
administrativa; administración pública; derecho administrativo
Navarro Hernández
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ABSTRACT
This review article addresses the study of the administrative area in the context of Public
Administration as a subject of Administrative Law. The objective of theoretically systematizing
the main doctrinal postulates on this topic, as well as explaining it and relating it to its legal
regulation in Ecuador, using examples that facilitate understanding. It has been developed,
through a qualitative approach, the historical-logical method, abstract-concrete and the
inductive-deductive, which allowed us to reach the fundamental conclusion that the study of
the administrative area, essentially to understand the integral functioning of the Public
Administration and the determination of public responsibility in cases where applicable.
CONTENT DESCRIPTORS: Administrative area; area theory; administrative organization;
public administration; administrative law
INTRODUCCIÓN
En materia de organización administrativa, cuando se habla de órgano, es haciendo referencia
al órgano administrativo. Sin embargo, la palabra órgano es un término polisémico en tanto
tiene una pluralidad de significados. Así, si vamos al diccionario, dentro de sus diferentes
acepciones, se encuentran la que se refiere al término como un instrumento musical, o como
distintas partes del cuerpo de los seres vivos, o como publicación periódica con contenidos
políticos ideológicos, generalmente asociada a un grupo político o partido, y luego para el
Derecho, se trata de una “persona o conjunto de personas que actúan en representación de
una organización o persona jurídica en un ámbito de competencia determinado” (Real
Academia Española, 2023).
Pero aún dentro del Derecho, se trata de un concepto que puede circunscribirse a ciertas
características en dependencia de la rama del Derecho de que se trate. Por ello se hace
necesario, primero, conocer la etimología de lo que hoy conocemos por “órgano
administrativo”; y segundo, definir per se dicho concepto.
Imaginemos un organismo administrativo como una máquina compleja, con varios
componentes trabajando en armonía para lograr objetivos específicos. Al igual que los
órganos de un cuerpo vivo, cada departamento o unidad dentro de la organización
administrativa tiene una función designada y un conjunto de poderes otorgados por la ley.
Estas funciones son como los engranajes y pistones que mantienen la máquina en
funcionamiento, asegurando que cumpla su propósito previsto. El órgano administrativo, tiene
un elemento objetivo que se refiere al marco para él establecido, el modelo legal que define
su propósito, funciones y poderes. Este marco es como el ADN del organismo,
proporcionando la estructura básica y las pautas para sus acciones.
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Pero también consta de un elemento subjetivo, que representa básicamente a los individuos
que dan vida al órgano administrativo. Su titular (o titulares en caso de órganos colegiados)
actúa como el cerebro o sistema nervioso, coordinando las diferentes partes y tomando
decisiones para dirigir al órgano hacia el cumplimiento de sus objetivos; elemento de liderazgo
que es crucial para inyectar vida y propósito a la maquinaria administrativa. En esencia, la
analogía resalta la interacción entre la estructura establecida y el elemento humano dentro de
un órgano administrativo. Ambos son necesarios para que su funcionamiento se torne eficaz
y para el cumplimiento de sus propósitos previstos.
Este trabajo busca reforzar el aspecto pedagógico relacionado con la comprensión del órgano
administrativo y sus principales aspectos teóricos, ello dentro de la dinámica de la
organización administrativa del estado. En tal sentido se emplearán varios métodos de
investigación jurídica, fundamentalmente el de análisis de contenidos y se indagará en el
ordenamiento jurídico y en la doctrina; ilustrando ciertos aspectos con ejemplos de la realidad
jurídica ecuatoriana.
Desde el punto de vista teórico se sistematizarán, fundamentalmente, contenidos relativos al
órgano administrativo: el alcance de la definición del término “órgano” para el Derecho
Administrativo, las dos teorías fundamentales que han intentado explicarlo, con especial
énfasis en la llamada teoría del órgano, los elementos y clasificación del órgano administrativo
y su regulación en el ordenamiento jurídico ecuatoriano (fundamentalmente en el Código
Orgánico Administrativo). Como conclusión fundamental se determinó que el órgano
administrativo constituye un importante presupuesto de estudio dentro de la organización
administrativa del estado y que su concepción y explicación en virtud de la llamada teoría del
órgano, posibilita en esencia comprender el funcionamiento integral de la Administración
pública.
El presente trabajo forma parte de los resultados de investigación del proyecto de la
Universidad de Guayaquil, "Recepción y aplicación de los principios jurídicos de buena
administración y buen gobierno en el Ecuador".
MÉTODOS
En el presente trabajo se utiliza un enfoque de investigación cualitativa, “cuyo propósito es la
descripción de los objetos que estudia, la interpretación y la comprensión” (Villabella
Armengol, 2020, pág. 164); esto es, el análisis teórico (doctrinario y normativo) del órgano
administrativo y de su ubicación dentro del estudio de la organización de la Administración
pública.
El indicado enfoque se ha canalizado mediante el uso de varios métodos propios de las
investigaciones jurídicas, como pueden ser el histórico-lógico, que es “básico en […] cualquier
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estudio que haga un análisis evolutivo del objeto” (Ibidem, p. 168), en la medida en que se ha
explicado el origen de la organización administrativa y la evolución de las principales doctrinas
explicativas del órgano administrativo, lo que “posibilita entender su comportamiento histórico
y explicar su fisonomía actual” (Ibidem, p. 167). También se utilizó el método inductivo-
deductivo, sobre todo en el proceso de establecer las conclusiones al final del presente
trabajo.
El método abstracto-concreto se empleó porque, “permite abstraer los objetos jurídicos del
entorno […] que lo condicionan, aislarlos asépticamente para su análisis técnico,
desfragmentarlo en sus elementos o aristas para describir éstas, y luego de manera inversa
sistematizar las abstracciones y análisis” (Ibidem, p. 169); por ejemplo, como a la hora de
contextualizar en nuestro ordenamiento jurídico en particular, lo que se ha debatido
doctrinalmente en relación con el órgano administrativo en particular.
Y finalmente fueron útiles, por una parte, el análisis de contenido, como método empírico, que
básicamente en relación con el tema tratado ha permitido “analizar [doctrina y legislación] de
una manera objetiva, coherente y sistemática, con el [fin] de discernir [contendidos], describir
tendencias, compararlas, evaluar su claridad, identificar intenciones, descifrar mensajes
ocultos y reflejar actitudes o creencias […]” (Ibidem, p. 172) al respecto, de terceros y de las
propias ideas de este autor.
RESULTADOS
1. LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA COMO PROPEDÉUTICA EN EL ESTUDIO DE
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
La organización administrativa (O.A.) comprende la estructura administrativa del sector
público. Manuel María Diez (1976) la concibe como la parte del ordenamiento jurídico que
regula la dinámica, conformación y competencias de las diferentes Administraciones públicas
y del complejo orgánico que las conforma y que tiene el fin común de satisfacer el interés
general mediante acciones concretas de coordinación entre todas; o sea, el conjunto de reglas
de derecho que determina la competencia de los órganos por los cuales manifiesta su voluntad
el Estado, sus relaciones jerárquicas, su situación jurídica, su forma de actuar, cómo debe
controlarse su acción, cómo debe coordinarse en interés de la unidad del Estado (pág. 21 y
22).
La O.A. es prácticamente consustancial al origen de la Administración pública (A.P.) entendida
como estructura estatal (órganos y funcionarios que, en representación de un poder o función
del Estado, actúan por designación de competencias y se relacionan con los ciudadanos en
el día a día); o lo que es lo mismo, al Estado, ya que la A.P. no es otra cosa que la
manifestación orgánica y funcional de las funciones o poderes estatales, sobre todo de la
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ejecutiva (aunque no quedan del todo excluidas la legislativa y judicial). Obviamente, para que
el Estado pudiera ejercer sus funciones, necesitaba en primer lugar organizarse. Por ello
algunos autores como Carlos García Oviedo (1943) han referido que la O.A. constituye la
propedéutica (algo introductorio en el estudio de una ciencia o de una de sus ramas) del
Derecho Administrativo, en cuanto la organización es antecedente de la acción (págs. 28 y
29).
Si nos retrotraemos a los albores de la humanidad y en ese iter al advenimiento del Estado y
del Derecho, hay que decir que, a lo que hoy le llamamos A.P. ya existía desde antes. La A.P.
tiene dentro de sus finalidades más importantes lo relativo a garantizar la satisfacción de las
necesidades generales y comunes de la población; no sería errado entonces dar por sentado
que la organización humana se dio antes del surgimiento del fenómeno estatal, en las
comunidades primitivas; porque obviamente los grupos de personas primitivas tenían
necesidades a las que darle satisfacción.
Si bien la O.A. consta de una estructura interna, que “se construye mediante la combinación
de piezas orgánicas (con sus dotaciones de medios y plantillas) y de funciones asignadas
(competencias), que se armonizan gracias a una serie de principios y mecanismos de
funcionamiento interno” (Caballero Sánchez, 2023), que refiere a toda la burocracia que se
despliega al interior de cada órgano, entidad, etc. y que permite el correcto funcionamiento de
esta y el cumplimiento de sus fines; a los efectos del presente trabajo lo que trasciende es su
estructura externa.
Dicha estructura externa en el caso ecuatoriano viene determinada en los Arts. 44 y siguientes
del Código Orgánico Administrativo (COA), donde ahora solo debemos dejar claro que la A.P.,
conformada por “las entidades del sector público previstas en [el Art. 225 de] la Constitución
de la República” (Art. 44 del COA), comprende a la Administración Pública Central (que se
distinguen por su particular personalidad jurídica según el Art. 46 del referido cuerpo legal),
que viene a ser básicamente la de la llamada función ejecutiva del Estado, encabezada por el
Presidente de la República, siguiéndole en orden descendente el vicepresidente, los
ministerios, las entidades adscritas o dependientes, etc. (Cfr. Art. 45 Ibidem). La A.P. en la
función de gobierno, de acuerdo con el Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la
Función Ejecutiva (ERJAFE), incluye tanto la central como la institucional.
En temas de organización, la A.P. más dinámica es, por su propia naturaleza, la de la función
ejecutiva. Si bien los principales órganos de la Administración pública central (dígase la
Presidencia y la Vicepresidencia de la República) nacen de la propia Constitución, norma que
en relación con los ministerios de las diferentes carteras de Estado establece aspectos
generales; recordemos que respecto a estos últimos (y los del numeral 6 del Art. 147
constitucional y aquellos a los el ERJAFE contempla dentro de la A.P. institucional de la
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función de gobierno) el Presidente de la República, según las prioridades de su gestión y otros
factores, podrá crearlos, modificarlos y suprimirlos, ello como parte de su atribución
constitucional del numeral 5 del Art. 147.
2. EL ÓRGANO ADMINISTRATIVO
Con las generalidades expuestas en relación con la O.A., ahora sí veamos lo que viene a ser
dentro de esta, su célula fundamental, su unidad básica, en tanto es mediante ellos y los
funcionarios que los integran, que la A.P. entra en movimiento y produce efectos efecto
jurídicos frente a terceros y respecto a los cuales puede desplegar su potestad de
autoorganización.
2.1. Concepto de órgano para el Derecho y en particular para el Derecho Administrativo
Ya desde antes se han ofrecido elementos dispersos que bien permiten asumir una idea
general de lo que debemos entender por órgano en el marco del Derecho Administrativo, o
sea, de lo que es el órgano administrativo en sí. En este sentido, siguiendo la línea de
pensamiento de Caballero Sánchez (2023), podríamos concluir que se trata de segmentos o
elementos subjetivos básicos de la A.P. a los que se les han asignado funciones y que tienen
implicaciones legales respecto a terceros, cuyas acciones son de carácter obligatorio. En
consecuencia, los órganos administrativos son las partes identificadas de la organización
administrativa que poseen la capacidad de expresar la voluntad de la persona o la
Administración en su totalidad y de obligarla “(emitiendo actos administrativos, celebrando
contratos o convenios, dictando disposiciones de carácter general, etc.), o al menos con
capacidad para intervenir en su formación de manera necesaria […]”.
En este punto también es importante lo relativo a las llamadas “unidades administrativas”, las
que debemos entender como componentes o subdivisiones dentro de la estructura
organizativa: departamentos, direcciones, “áreas, servicios, secciones y negociados suelen
ser las denominaciones de las estructuras o divisiones en que se articulan los órganos
administrativos” (Caballero Sánchez, 2023); pero que en general no están claramente
definidas con roles o funciones específicas en las normativas y procedimientos de la
organización. En conclusión, trátese de las divisiones generales o niveles más bajos en la
jerarquía administrativa, cuyos roles específicos no están detallados o individualizados en la
norma jurídica de creación o regulación del respectivo órgano administrativo que integran,
sino que pueden luego definirse en manuales de procesos, o en otros reglamentos de
desarrollo.
Si en el caso ecuatoriano tomáramos como ejemplo de órgano administrativo a la Secretaría
Jurídica de la Presidencia de la República, podríamos mencionar entonces, como algunas de
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sus unidades administrativas, por ejemplo, a la Coordinación General de Despacho de
Secretaría, a la Subsecretaría General, a la Subsecretaría de Asuntos Regulatorios, etc.
2.2. Orígenes y condicionantes históricas
No hay un momento específico en el que se puedan ubicar los primeros órganos
administrativos, ya que la organización estatal ha evolucionado a lo largo de los siglos. En la
antigüedad, diversas civilizaciones tenían estructuras administrativas para gestionar asuntos
públicos y gubernamentales. Por ejemplo, en la antigua Roma existían diversos órganos
administrativos encargados de funciones específicas, como la gestión financiera, la defensa,
etc. De manera similar, otras civilizaciones antiguas tenían sistemas organizativos para
administrar los asuntos del Estado.
Como expresión dinámica de la A.P., en tanto sujeto del Derecho Administrativo, los órganos
administrativos han tenido por lógica deductiva los mismos orígenes que el estado y su O.A.,
lo cual ya fue objeto de análisis en el primer epígrafe del presente. Aunque obviamente, la
delimitación y definición de sus principales categorías, instituciones y conceptos, prosperaron
con el desarrollo de las ciencias, en especial la del Derecho Administrativo, cuya primera etapa
algunos autores ubican con posterioridad inmediata y como consecuencia de la Revolución
Francesa de 1789, estrechamente asociado a “la separación de los regímenes jurídicos y
normas que habían de aplicarse a las autoridades, de las que eran aplicables a los
ciudadanos” (Spacarotel, 2020, pág. 7); y la de la Administración Pública, que como se ha
dicho antes, emerge durante el siglo XIX en el marco del apogeo de las ciencias sociales en
general.
En tal sentido, sin pretender ahondar más al respecto, sí conviene dejar claro que, en este
tópico, lo más trascendental son las causales que a lo largo de la historia han determinado la
necesidad de la creación de órganos administrativos, y que de acuerdo con autores como
Fernández Vega (1964), podían ser, entre otras: el desarrollo de la técnica y descubrimientos
científicos, aparición de nuevas técnicas administrativas, razones políticas, económicas,
aumento territorial, participación del estado en unidades supranacionales, crecimiento
administrativo, aumento de los asuntos administrativos, expansión interna de los servicios
públicos, sucesión de órganos, etc. (Cfr. en págs. 23-26).
2.3. Principales teorías o doctrinas en torno al órgano administrativo
Desde 1892, autores como el alemán Jellinek (luego Otto Von Gierke y más tarde Hans
Kelsen), defendían la idea de que, “el Estado es una persona jurídica y no puede alcanzar sus
fines si no valiéndose de personas físicas- órganos [… pues] solo puede actuar por medio de
sus órganos; si se eliminasen, desaparecería también la figura misma del Estado” (Jellinek,
System der subjectiven offentlichen Rechte, 1892, pág. 225). Ya en el siglo XX, el también
alemán Ernst Forsthoff refería que, “toda unidad administrativa, toda autoridad de la
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Administración del Estado, forma parte del conjunto de la institución del Estado” (Forsthoff,
1961, pág. 103).
En similar sentido el argentino Marienhoff, continuó la argumentación alemana de la “teoría
del órgano”, señalando que, “el Estado y todas las personas jurídicas estatales de que él se
vale para el cumplimiento de sus fines expresan su voluntad a través de personas físicas que
las integran. Estas personas constituyen los llamados órganos personas” (Damsky, pág. 64).
Lo cierto es que la teoría del órgano intenta explicar la cuestión de la manifestación de la
voluntad estatal, pero lo hace en contraposición a la llamada “teoría de la representación o
del mandato”, que tiene su origen en el Derecho Privado y que sostiene que el estado, como
cualquier otra persona moral, obra por medio de los órganos que la representan,
considerándose en tal sentido a los funcionarios públicos como representantes formales del
estado.
La teoría anteriormente referida (predominante antes del planteamiento de la doctrina
alemana del órgano) fue blanco de la crítica, por el hecho de intentar explicar cuestiones del
Derecho Público haciendo analogías desde el Privado, siendo los intereses y principios en
uno y otro de diferente naturaleza; además de que para la perfección de un contrato de
mandato (naturaleza jurídica que defendía), se requiere que sea expresada la voluntad de
ambas partes (mandante y mandatario); en tanto para el ejercicio de la función pública, no
hay dos partes, pues en el ejercicio del poder, tanto el órgano como el funcionario, conforman
una única entidad.
Debido a lo anterior, fue la teoría del órgano la que más aceptación tuvo en la doctrina, a la
hora de explicar la actuación del estado, que surgió en el Derecho alemán, pasando por las
ideas de otros autores hasta llegar al punto en el que al parecer existe mayor consenso, en
virtud de la cual se considera al órgano, como el conjunto de atribuciones y de personas que
en la práctica las ejercen y cuyas voluntades se entienden no como las suyas propias, sino
como la del poder público; ello, pese a que se trate de una abstracción o ficción jurídica, por
el hecho de que no se ve más que a sus titulares, sedes y medios, aunque cierto es también
que el órgano administrativo, unido a otros elementos a él asociados que en su conjunto
constituyen una unidad, sí son objetivamente constatables, como lo es la persona (empleado
público) y sus facultades (plasmadas en la norma jurídica escrita), etc.
“Dentro de la teoría del órgano, está unánimemente aceptado que los órganos que integran
una persona jurídica no pueden considerarse, a su vez, como sujetos de derecho, con
personalidad jurídica distinta de la persona a que pertenecen” (Marienhoff, Tratado de
Derecho Administrativo, Tomo I, 1978, pág. 71). Mientras que, por su parte, “las personas
físicas que actúan por cuenta de la Administración no son representantes sino, más bien,
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titulares de los órganos de aquella y que, por consecuencia ostentan, virtud de dicho
nombramiento, una misma personalidad” (Jiménez Vacas, 2021, pág. 57).
En consecuencia, la organización administrativa se traduce, en definitiva, en órganos
administrativos, “y cada Administración Pública, a partir de su personalidad jurídica única,
actúa y exterioriza su voluntad de acuerdo [con el] principio de competencia a través de sus
órganos administrativos, que decide crear con base en su potestad de autoorganización”
(Jiménez Vacas, 2018, pág. 108).
Uno de los aspectos más importante de la teoría que nos ocupa, es la de poder determinar
responsabilidades de los servidores públicos en el desempeño de sus funciones o con ocasión
de ellas. En tal sentido, y coincidiendo con Montoya Lara (2017), es razonable aceptar que la
responsabilidad de una entidad moral (dígase órgano administrativo) se ve afectada cuando,
sin importar el puesto que ocupe el funcionario o servidor responsable de un acto perjudicial,
dicho acto ocurra dentro del ámbito de las funciones que desempeña dentro de la entidad. En
otras palabras, la entidad sería responsable por las acciones de los funcionarios que la
integran, si estas acciones se llevaron a cabo en el curso regular de sus responsabilidades
dentro de la organización. Empero, “la responsabilidad del ente moral solo está comprometida
por el accionar del órgano cuando éste ha actuado en su calidad de tal y bajo las funciones a
él encomendadas” (pág. 46).
2.4. Elementos del órgano administrativo
2.4.1. Objetivo
Este elemento se trata de las competencias, “funciones y atribuciones legalmente a él
conferidas para que, a su través, se cumplan los fines a los que se contraiga la total actividad
de dicha organización (Centro de Información Jurídica en Línea, 2012, pág. 2). Se trata
entonces de su función principal o propósito en el contexto de la Administración pública;
consistente en llevar a cabo diversas tareas y responsabilidades relacionadas con la gestión
y ejecución de políticas, leyes y programas gubernamentales. En el COA este elemento se
encuentra configurado como uno de los requisitos mínimos para la creación de órganos y
entidades administrativos, siendo concretamente el consistente en la delimitación de sus
competencias (numeral 2 del Art. 51), las que deberán figurar en la norma jurídica emitida por
la entidad pública que en virtud de sus competencias cree un nuevo órgano administrativo. En
tal sentido, entendamos por competencia, como principio clave de la O.A., al “conjunto de
facultades, de poderes, de atribuciones que corresponden a un determinado órgano en
relación con los demás” (García-Trevijano Fos, 1971, pág. 390).
En términos generales, el elemento objetivo de los órganos administrativos es contribuir al
buen funcionamiento del Estado. Sus funciones pueden variar según la estructura y la
jurisdicción específica de cada entidad gubernamental, pero algunas de sus
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responsabilidades comunes incluyen la aplicación de leyes, la prestación de servicios
públicos, la elaboración y ejecución de políticas, la gestión de recursos, la toma de decisiones
administrativas y la rendición de cuentas; todo respondiendo al objetivo fundamental de
satisfacer las necesidades y los intereses públicos y comunes de la sociedad en su conjunto.
2.4.2. Subjetivo
Al referirnos a este elemento, hablamos de “el titular del órgano, [que] es la persona física
singular que vivifica el órgano o el conjunto de ellas, que configuran los llamados órganos
colegiados” (Ídem). Tiene que ver con las personas o individuos que ocupan cargos dentro de
dichos órganos y que son responsables de la toma de decisiones y de la gestión de las
funciones administrativas. En otras palabras, el elemento subjetivo está relacionado con el
factor humano que desempeña roles clave en la administración pública, sobre todo con la
máxima autoridad del órgano (que pueden ser una o varias personas), en dependencia de si
se trata de un órgano unipersonal o colegiado.
En relación con la persona o directorio (en caso de órganos colegiados) titular del órgano
administrativo, es importante lo relativo a la forma de investidura, o sea, si es o no por elección
o por designación (o nombramiento) y en este último caso distinguiendo en designación libre
(atendiendo solamente a condiciones mínimas para el ejercicio de cargos públicos, como
ocurre en la designación de ministros según los requisitos del segundo párrafo del Art. 151 de
la Constitución de la República); condicionada (requisitos específicos, generalmente previstos
en las normas jurídicas, como acontece en la designación de gobernadores, de acuerdo con
los requisitos del Art. 25 del ERJAFE) o formal (además de lo anterior implica la observación
de propuestas de ternas por parte de otros órganos o previa realización de concurso público
de méritos y oposición y la respectiva declaración de ganador, como sucede en la designación
de Superintendentes o del Procurador General del Estado, de acuerdo con el último párrafo
del Art. 213 y 236, respectivamente, ambos de la Constitución de la República).
Todo lo anterior en dependencia de la función y naturaleza del órgano o dignidad en cuestión
y en cualquier caso según lo determinado como procedimientos al efecto en las respectivas
normas jurídicas, incluyendo lo relativo a los requisitos del cargo, inhabilidades, tiempo de
ejercicio, perfeccionamiento de la condición de titularidad del órgano que puede implicar la
publicación del acto y/o la efectiva toma de posesión del cargo, etc.
En tal sentido y de conformidad con lo expuesto, se podría concluir que, “el órgano
[administrativo] sería la suma de los dos elementos anteriormente mencionados [el objetivo y
el subjetivo, esto es]; comprendería el cúmulo de las funciones individualizadas y la o las
personas llamadas a ejercerlas” (Gordillo, Tratado de Derecho Administrativo y obras
selectas, Tomo 8, Primera edición, 2013, pág. 163).
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2.4.3. Medios
Este elemento tiene que ver con los recursos y herramientas que un órgano administrativo
tiene a su disposición para llevar a cabo sus funciones y cumplir con sus objetivos. Estos
medios pueden ser de diversa índole y abarcan aspectos financieros, humanos, materiales,
tecnológicos y en general “económicos, presupuestarios y de personal suficientes para que
sea viable [el órgano]” (Caballero Sánchez, 2023). En el COA los medios se configuran en
uno de los requisitos mínimos para la creación de órganos y entidades administrativos, siendo
concretamente el consistente en la especificación de los recursos necesarios para su
funcionamiento (numeral 3 del Art. 51).
2.4.4. Forma
Este elemento se refiere a la estructura organizativa y a la disposición jerárquica de la entidad.
La forma organizativa establece cómo se distribuyen y coordinan las responsabilidades y
funciones dentro de la institución gubernamental. La forma organizativa de un órgano
administrativo puede variar significativamente según el tipo de entidad, su misión y sus
objetivos. Una forma organizativa efectiva puede contribuir a la eficiencia, la claridad en la
toma de decisiones y la adaptabilidad de la organización a los cambios en el entorno. En el
COA la forma constituye uno de los requisitos mínimos para la creación de órganos y
entidades administrativos, siendo concretamente el consistente en la determinación de su
integración y dependencia o adscripción a otros órganos o entidades (numeral 1 del Art. 51).
2.4.5. Jerarquía
La jerarquía (al igual que la competencia a la que hice referencia ut supra en el marco del
apartado 2.4.1.) es un principio básico de la O.A., que consiste en la “relación de supremacía
de los funcionarios superiores respecto a los inferiores, y de subordinación de éstos a
aquéllos” (Marienhoff, Tratado de derecho administrativo, 1978, pág. 257). En un órgano
administrativo concreto este elemento permite el poder establecer la estructura de autoridad
y la disposición de niveles jerárquicos dentro de la organización, lo que se torna esencial para
establecer una cadena de mando clara y definir las relaciones de autoridad y responsabilidad
entre los distintos niveles de la entidad.
Esta puede representarse visualmente a través de un organigrama, que muestra la disposición
estructural y las relaciones jerárquicas en la organización. Una jerarquía bien definida
contribuye a la eficiencia, a la claridad en las responsabilidades y la coordinación efectiva de
las actividades dentro del órgano administrativo. La jerarquía es concebida por el COA (Art.
6) como un principio general, aunque más bien enfocada en la estructura general externa de
la O.A.; sin embargo, también es aplicable como concepto general según la RAE
(gradación de personas […] o dignidades) a la estructura interna de cada órgano
administrativo en particular.
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2.4.6. Voluntad
La voluntad como elemento del órgano administrativo, está determinada por el complemento
de sus fines y de las actuaciones que a tales efectos llevan a cabo la o las personas que lo
integran, especialmente su titular, en correspondencia con sus competencias, facultades y
funciones legales. Como bien refirió en su momento el autor cubano Dr. Héctor Garcini Guerra
(1981), “la voluntad de esos individuos, manifestada en el ejercicio de sus atribuciones,
traduce la voluntad de la Administración” (pág. 118) y de los órganos que la integran.
Así, de acuerdo con el autor ecuatoriano Patricio A. Secaira Durango (2004), la voluntad
consta de un elemento subjetivo, que se traduce, a la hora de resolver o decidir sobre algún
asunto concreto, en el ánimo, comprensión o parecer del titular o funcionario público del
órgano en cuestión. Existe también un elemento objetivo en la voluntad del órgano
administrativo, dado por los antecedentes de hecho y derecho de cada proceso o trámite en
particular, que deben trascender a su resolución (Cfr. en pág. 180). La voluntad de acuerdo
con el COA, constituye, según el numeral 3 de su Art. 99, uno de los requisitos de validez del
acto administrativo.
Este elemento es importante a los efectos de determinar la eventual responsabilidad estatal
derivada de las actuaciones de los titulares de los órganos administrativos o en definitiva de
las o los funcionarios que los integran y para los cuales ejercen sus funciones. Ya se explicó
en el epígrafe 2.3 (in fine) de este trabajo, cómo conforme a la teoría del órgano se determina
si hubo responsabilidad estatal (entiéndase de la entidad o del órgano) o responsabilidad
exclusiva de la o el servidor público; partiendo del presupuesto de que, en principio, “la
actividad del funcionario público queda exclusivamente sujeta a la voluntad de la
Administración Pública […]. El individuo voluntariamente acepta la designación, pero se sitúa
en una esfera de sujeción con respecto a la Administración, reglada por el Derecho Objetivo
[…]” (Sentencia resolviendo Acción de inconstitucionalidad, 1995, Tercer Resultando).
En el tópico de la voluntad, por último, hay que pronunciarse sobre la cuestión de la
personalidad jurídica del órgano administrativo. Algunos autores como Marienhoff (1978)
distinguen, a los efectos de la determinación de la personalidad jurídica, entre entidades o
personas jurídicas y órganos administrativos; entendiendo que las primeras poseen
personalidad jurídica, mientras que los segundos no, porque integran y se subordinan a
aquellas (Cfr. en “Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo I, 1978, p. 226); aunque
curiosamente en la propia obra el destacado administrativista argentino se refiere, en el tópico
de la clasificación del órgano administrativo, específicamente en el criterio de la estructura, a
órganos autárquicos (Cfr. en pág. 227), respecto a los que dice que son aquellos “dotados de
personalidad jurídica” (Cfr. en pág. 68).
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Yo particularmente considero que esa distinción no conduce a nada útil, y prefiero usar como
sinónimos tanto entidades, como órganos, instituciones, organismos, etc., posición que tiene
cabida en la idea de que, “la administración es un órgano jurídico [del] Estado [y que muchas
veces en la propia doctrina se] presenta a estos órganos como supuestos entes autárquicos
dotados de personalidad jurídica propia” (Gordillo, 2017, págs. VIII-8 y XII-31). Lo anterior sin
contar que, en innumerables ocasiones, el COA, por ejemplo, se refiere a órganos y a
entidades indistintamente, como ocurre en el Art. 51, 52, 67, etc.
Lo referido anteriormente, eso sí, teniendo claro que, obviamente, algunos órganos tienen
personalidad jurídica y otros no. Los que la poseen se consideran órganos superiores respecto
a otros que les son inferiores (y que no suelen tener personalidad jurídica en virtud de la
subordinación que implica el principio de jerarquía). Pensemos, por ejemplo, en los ministerios
o en la Vicepresidencia en relación con la Presidencia de la República (o en cualquier órgano
dependiente o adscrito a los anteriormente mencionados), cuyo titular, el Presidente, cabeza
de la función ejecutiva del Estado y por ende de la Administración pública central, es quien
concentra la única personalidad jurídica en ese ámbito existente, en virtud del Arts. 3 y 9 del
ERJAFE.
Tendrían igualmente personalidad jurídica propia, los que conforman la llamada
Administración pública institucional de la función ejecutiva del Estado, como las entidades de
servicio a las que se refiere el inciso h) del Art. 10.1 del ERJAFE o concretamente las
empresas públicas según lo preceptuado en el segundo párrafo del Art. 315 de la Constitución
de la República (Arts. 7 y 9 del referido cuerpo legal); así como las entidades independientes
tales como el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, la Defensoría del Pueblo,
la Contraloría General del Estado y las Superintendencias (último párrafo del Art. 204 de la
Constitución de la República), los GADs (se deriva de la autonomía que le es reconocida por
el Art. 238 de la Constitución de la República), etc. Con todo, como bien estipula el COA
(segundo párrafo de su Art. 46), “la administración pública central, las personas jurídicas de
derecho público creados por la Constitución y la ley y las empresas públicas, tienen
personalidad jurídica en sus actos, contratos y demás relaciones sujetas al derecho interno”.
Sin embargo, al parecer, el mencionado cuerpo normativo se adhiere en su sistemática a la
posición doctrinal que distingue entre órgano y entidad administrativa, a la que me referí antes,
y que se traduce en una relación de género-especie; teniendo en cuenta que el Art. 49 define
a la entidad administrativa como el conjunto de órganos administrativos con una única misión
institucional, sin que se establezca expresamente que estas posean personalidad jurídica.
Para deducir que sí la poseen, habría que entender como tales a la administración pública
central, a las personas jurídicas de derecho público creados por la Constitución y la ley y a las
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empresas públicas, a las que sí se les reconoce personalidad jurídica en el segundo párrafo
del Art. 46.
Pero entonces lo anterior, prima facie, entraría en conflicto con la personalidad jurídica que el
ERJAFE le reconoce a las entidades conformadoras de la llamada Administración pública
institucional (esto en el ámbito de la función ejecutiva del estado donde generalmente estas
entidades se crean mediante decretos; no hablemos ya en el marco de los GADs, donde
entidades como las empresas públicas se crean mediante ordenanza); a menos que el
legislador del COA se estuviera refiriendo a la “ley” como sinónimo de norma jurídica en
sentido amplio, con independencia de su rango dentro del ordenamiento jurídico.
2.5. Clasificación de los órganos administrativos
En este punto me referiré fundamentalmente a la clasificación desarrollada por el autor cubano
Garcini Guerra (1981), en su libro “Derecho Administrativo” (Cfr. págs. 120-125).
2.5.1. De acuerdo con el criterio del origen del órgano
Con algunas adecuaciones, podría tratarse dentro de este criterio clasificatorio, lo que Georg
Jellinek (2000) explica en su libro “Teoría General del Estado”, como órganos inmediatos y
mediatos (Cfr. capítulo 16). No obstante, de acuerdo con lo expuesto ut supra, prefiero
continuar con la sistemática de Garcini:
- Constitucionales: Los contemplados en la norma constitucional y que generalmente ocupan
la más alta jerarquía en el entramado de órganos que conforman la O.A. Por ejemplo, la
Vicepresidencia de la República.
- No constitucionales: Los que se crean con fundamento en otras normas jurídicas diferentes
a la constitución y por ende inferiores a ella. Por ejemplo, cualquiera de los que pueden ser
creados por el presidente de la República con aplicación del ERJAFE y del COA.
2.5.2. Atendiendo a su estructura
2.5.2.1. Por el número de titulares que tiene el órgano
- Individuales: Se trata de los llamados órganos unipersonales. Ejemplo, cada uno de los
ministerios. Es a lo que Miguel S. Marienhoff denomina dentro de su criterio clasificatorio en
razón de la estructura del órgano, como órgano o administración burocrática, esto es, “aquella
donde las funciones hállense asignadas a personas físicas que obran individualmente” (1978,
pág. 64).
- Colegiados: Integrados por varias personas físicas que, para expresar la voluntad del
órgano, necesariamente deberán deliberar. Ejemplo, el Gabinete Asesor del Presidente de la
República o el Comité de Política Tributaria. En el caso de los órganos colegiados de
dirección, estos se encuentran regulados con carácter general en los Arts. del 53-64 del COA.
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Específicamente a los órganos colegiados de la A.P. de la función ejecutiva del estado hacen
referencia los Arts. del 44-50 del ERJAFE, cuerpo legal que individualiza algunos tipos
específicos de ellos, como los comités a los que se refiere el literal c), los consejos del literal
d) y e) de su Art. 10.1. al decir del maestro Marienhoff. Para la constitución de uno de estos
órganos, se requieren al menos tres personas. “Un antiguo dicho expresaba: tres faciunt
collegium. Esta exigencia es obvia: el número impar tiende a que, en caso de discordancia,
se establezca una mayoría y una minoría y a facilitar su computación, evitando el empate”
(1978, pág. 65).
2.5.2.2. Por el número de órganos
- Simples: Conformados por un solo órgano, sea individual o colegiado. Cada órgano en su
individualidad sería simple, a excepción de los llamados órganos complejos constituidos por
una pluralidad de personas físicas que no adopta la forma de colegiados, tal y como se explica
más abajo. Como órgano administrativo simple tenemos, por ejemplo, a cada uno de las y los
ministros (que no ministerios).
- Complejos: Integrados por varias personas naturales no conformadoras de un órgano
colegiado, o por una pluralidad de órganos colegiados. Pensemos, por ejemplo, en un
ministerio en concreto, donde además del ministro, pueden existir viceministros y otros
funcionarios, todos con sus respectivas funciones y capacidad de decisión (dentro del ámbito
de sus competencias), que les posibilita evidenciar la voluntad del órgano.
Dentro de este criterio de la estructura, Marienhoff (1978) agrega otra clasificación a la que
denomina órganos autárquicos, sin embargo, esto tiene que ver más con el atributo de la
personalidad jurídica, de la que en algunos casos pueden estar dotados ciertos órganos
administrativos (Cfr. en págs. 68 y 69). No obstante, sobre el tema de la personalidad jurídica
ya me referí antes, en el epígrafe 2.4.6., cuando traté la voluntad como elemento del órgano
administrativo.
2.5.3. Desde el punto de vista funcional
2.5.3.1. Atendiendo al territorio donde ejercen sus funciones
- Superiores o centrales: Aquellos cuya acción se proyecta o despliega en todo el territorio
nacional, como puede ser, por ejemplo, en materia de política migratoria y extranjería, el
Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana (MREMH).
- Inferiores o locales: Los que cuyo actuar se contrae a una parte del territorio nacional.
Siguiendo con el mismo ejemplo del MREMH, podemos decir que esta cartera de estado a
nivel local se manifiesta en las distintas Coordinaciones Zonales, cada una de ellas con una
cobertura territorial que abarca ciertas provincias y sus respectivos cantones.
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2.5.3.2. Según su función fundamental o esencial
- De planeamiento: Se encargan de los proyectos y planes económicos a los cuales se
sujetan en su actuación las entidades y órganos estatales. Ejemplo, el Ministerio de Economía
y Finanzas.
- Activos: Dirigen, mediante la adopción e implementación de decisiones (resoluciones), los
asuntos públicos fundamentales del Estado (en el ámbito de sus competencias), configurando
con su actuar la voluntad de la entidad a la que pertenecen. Por ejemplo, la o el vicepresidente
de la República, en el ejercicio de las funciones que le sean asignadas por el Presidente o en
lo relacionado con las atribuciones y/o deberes de este último en los supuestos en los que le
corresponda su reemplazo, según los términos del Art. 149 (in fine) de la Constitución de la
República.
- Deliberantes: Son aquellos que aprueban previa discusión y deliberación, asuntos públicos
importantes, y que por su naturaleza deben ser generalmente órganos colegiados y funcionan
dentro de la llamada administración activa. Por ejemplo, el Comité Estratégico de Promoción
y Atracción de Inversiones, creado por Decreto Presidencial No. 252/2017.
- Consultivos: En virtud de los conocimientos especializados de sus titulares o integrantes,
tienen la función básica de aconsejar y desde el punto de vista técnico y/o político, asesorar
(por mandato legal o a requerimiento) mediante dictámenes e informes (no necesariamente
vinculantes) a otros órganos y entidades para la mejor resolución de los asuntos de sus
respectivas competencias. Como ejemplo podemos citar a la Secretaría General Jurídica de
la Presidencia de la República o los Consejos Consultivos a los que se refiere el literal e) del
Art. 10.1 del ERJAFE.
- De vigilancia o control: Se encargan de someter la actuación de las y los servidores
públicos a las prescripciones constitucionales, legales y reglamentarias en general y al
cumplimiento de sus deberes en particular, actividad que logran en gran medida, gracias al
efecto de subordinación que genera la relación basada en el principio de jerarquía y a la
potestad de fiscalización que le es consustancial. Supone la evaluación constante de los actos
de los inferiores o de los que sin serlo (por no ser de la misma administración, entidad u
órgano), están vinculados por disposición normativa y bajo efecto de sanción en los casos de
faltas, incumplimientos, errores, etc. Como ejemplo podemos citar al Contralor General del
Estado.
Finalmente, dentro de este criterio clasificatorio (según la función fundamental o esencial), un
sector reducido de la doctrina, conformado por autores como Marienhoff, han llegado a
identificar a los llamados órganos jurisdiccionales, que a su decir son aquellos que resuelven
recursos o reclamaciones en sede administrativa, lo cual fundamenta en criterios de autoridad
de otros autores, como el de García Trevijano Fos, quien ha sostenido que tanto es
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manifestación jurisdiccional la que realizan los jueces en virtud de un proceso, como las que
se llevan a cabo en virtud de procedimientos administrativos, a lo que denomina actividad
administrativa parajurisdiccional (Cfr. en Marienhoff, 1978, págs. 58 y 227). En nuestro caso
un órgano administrativo jurisdiccional lo sería por ejemplo un Superintendente, en el concreto
caso en que le corresponda conocer de un recurso, en el supuesto al que se refiere el Art.
219 del COA.
2.5.4. Según el poder de manifestación de la voluntad
- Externos: Estos “manifiestan o declaran la voluntad del organismo y la proyectan al exterior
[…] hacia un destinatario, que puede ser otro organismo o un administrado. Tienen potestad
para producir actos administrativos” (Garcini Guerra, 1981, pág. 124). Estaríamos hablando
de cualquier máxima autoridad o titular de cualquier órgano administrativo o entidad; e incluso
los que sin serlo desempeñan dentro del órgano alguna función de dirección o de toma de
decisiones con efectos jurídicos frente a terceros.
- Internos: Aquellos cuyo actuar se proyecta o tiene eficacia al interior del propio órgano o
entidad. Son los que intervienen en la preparación de la declaración de voluntad (acto
administrativo/resolución) que emiten los órganos administrativos externos, a los que en virtud
de una relación jerárquica se encuentran subordinados. El ejemplo podría ser cualquier
funcionario o servidor público en el desempeño de sus funciones, cuando estas no impliquen
la producción de actos administrativos con efectos frente a terceros ajenos a su órgano de
pertenencia.
2.5.5. Por la amplitud de los asuntos que les competen
- Generales: Cuando atienden, guiando y orientando, varias ramas de la actividad de la A.P.
Como ejemplo podríamos citar al Ministerio de la Mujer y Derechos Humanos.
- Especiales: Cuando sus competencias se limitan a un solo tipo de gestión o actividad
administrativa, en una rama específica del sector público, como podría ser el Ministerio de
Salud Pública, el de Educación, el de Trabajo, etc.
2.5.6. De acuerdo con la posición que ocupan en virtud de la relación jerárquica
- Superiores: Se trata de las máximas autoridades administrativas y representantes de los
órganos, por lo que suelen tener las principales competencias en relación con las funciones
del órgano y el mayor margen en la toma de decisiones; de manera que supervisan y
coordinan las actividades de los órganos administrativos inferiores. Pensemos, por ejemplo,
en el presidente de la República respecto a su vicepresidente (a), las o los ministros y
secretarios generales, etc.
- Inferiores: Son los que quedan vinculados, subordinados o sometidos al órgano superior en
virtud de la relación jerárquica. Partiendo del ejemplo anterior, serían las y los secretarios
generales, ministros y la o el vicepresidente en relación con el presidente de la República.
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2.5.7. Atendiendo al criterio de duración del órgano
- Permanentes: Como su nombre lo indica, se trata de aquellos que tienen una existencia
continua y estable en el tiempo, debido a la naturaleza de sus funciones, esto siempre que
nos atengamos al criterio de lo que algunos en la doctrina (Cfr. en Villegas Basavilbaso, 1950,
págs. 530 y ss.; Trevijano Fos, 1957, pág. 88; etc.) han dado en llamar órgano-institución (para
diferenciarlo del órgano-individuo, o lo que es lo mismo, la o el titular del órgano). Esto es así,
ya que una persona física o natural, como titular de un cargo público con facultades y
obligaciones asignadas, ni aún en los casos de nombramientos definitivos, puede ser
totalmente permanente en el tiempo, por obvias razones. Un ejemplo de órgano administrativo
permanente podría ser un ministerio, ya que, aunque ciertamente el presidente de la
República puede crearlos, modificarlos y suprimirlos; sin que se pretenda que sean eternos,
tampoco están sujetos a un plazo de existencia.
- Temporales: “Supuestos […] en los que el plazo tiene como función específica la
delimitación del ejercicio de todas las competencias del órgano administrativo o de su titular
[lo que incluye aquellos] cargos sujetos a renovación periódica” (Marcheco Acuña, 2023, pág.
119). Como ejemplos en este sentido podemos citar las Comisiones a las que se refiere el
literal b) del Art. 10.1 del ERJAFE, como es el caso de las comisiones que se crean para
evaluar las diferentes fases de los concursos públicos de merecimiento y de oposiciones en
el sector público.
DISCUSIÓN
Dentro del Capítulo Primero del COA, “Aspectos generales”, del Título I, “La organización
administrativa”, del Libro Primero, “Las personas y las administraciones públicas”, el Art. 49
define al órgano administrativo como, “la unidad básica de organización de las
administraciones públicas [cuyas] competencias nacen de la ley y las ejercen los servidores
públicos, de conformidad con las normas e instrumentos que regulan su organización y
funcionamiento”; mientras que en el siguiente precepto (el Art. 50), establece que la entidad
administrativa, “es el conjunto de órganos administrativos con una única misión institucional”.
El Art. 51 del propio cuerpo normativo, estipula los requisitos mínimos para la creación de
órganos y entidades administrativas, que son: 1. determinación de su forma de integración y
su dependencia o adscripción; 2. delimitación de sus competencias; 3. especificación de los
recursos necesarios para su funcionamiento y 4. presentación de informes de los órganos
competentes en materia de planificación y finanzas, cuando se requiera. A continuación, el
Art. 52 introduce un límite importante en la creación de nuevos órganos y/ entidades
administrativas, consistente en la prohibición de crear nuevas de ellas, en tanto implique ello
duplicación de otras ya existentes, salvo que en el mismo acto se suprima o restrinja la
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competencia de aquellos. Luego, el siguiente Capítulo, el Segundo, regula todo relacionado
con los “Órganos colegiados de dirección”.
Al parecer el COA no dedica un capítulo a los órganos unipersonales o individuales, por
tratarse de la regla, y porque estos se pueden explicar por sí mismos a partir de un proceso
de inteligencia bastante simple, basado en la deducción por decantación a partir de lo que sí
se establece respecto a los órganos colegiados. Por lo demás, el COA se considera norma
supletoria de otras que como el ERJAFE y el Código Orgánico de Organización Territorial,
Autonomía y Descentralización (COOTAD) son muy limitadas en cuanto a creación y
regulación en general de órganos administrativos se refiere.
Por otro lado, en el ERJAFE, en su Art. 21 se limita a puntualizar que, “la Administración
Pública creará los órganos administrativos necesarios para el cumplimiento de sus especiales
finalidades, delimitando las respectivas competencias, previo dictamen favorable del Ministro
de Finanzas, siempre que ello implique egresos del erario nacional”.
Mientras que, en el COOTAD, en su Art. 277 le reconoce a los GADs regionales, provinciales,
metropolitanos y municipales, la facultad para crear, mediante acto normativo y con sujeción
a las leyes especiales, empresas públicas que funcionen como órganos o entidades
instrumentales para el cumplimiento de los fines de los referidos GADs, en lo que concierne
a la prestación de los servicios públicos de sus respectivas competencias o en el desarrollo
de otras actividades de emprendimiento.
CONCLUSIONES
La organización administrativa, como propedéutica del estudio de la Administración pública,
incluye el tratamiento del órgano administrativo, entendido este como la unidad básica o célula
fundamental del funcionamiento de aquella y que ha surgido y evolucionado (el órgano
administrativo) junto con la institución estatal; adaptándose a sus poderes o funciones,
determinados por las más disímiles circunstancias históricas de cada época desde la
antigüedad hasta los tiempos que corren. Asimismo, los principales aspectos dogmáticos en
el estudio del órgano administrativo incluyen el estudio de las principales teorías o doctrinas
que intentan explicarlo, sus elementos conformadores, su clasificación, su recepción en el
ordenamiento jurídico, etc.
La principal teoría o doctrina que ha predominado hasta nuestros días, en cuanto a la
concepción y explicación del órgano administrativo, es precisamente la llamada teoría del
órgano, en virtud de la cual se asume que el Estado y sus instituciones solamente pueden
actuar y expresar su voluntad en virtud de sus órganos, integrados estos en última instancia
por las personas físicas que permiten su dinámica y funcionamiento efectivo. La importancia
fundamental del conocimiento y del estudio teórico del órgano administrativo, radica en el
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aporte que supone en cuanto a entender efectivamente el funcionamiento íntegro y en su
conjunto de la Administración pública y de las relaciones de jerarquía y de coordinación que
en ella se dan; y en la determinación de responsabilidad pública, fundamentalmente en virtud
de los alcances y límites que plantea la llamada teoría del órgano, etc.
En el Ecuador, la principal legislación que trata y refrenda los postulados doctrinales del
órgano administrativo, es el COA, donde se establecen los requisitos para la creación de
estos; así como el régimen de los de tipo colegiados, debido a la compleja configuración y
funcionamiento de estos. El referido cuerpo legal se considera norma supletoria de otras que
como el ERJAFE y el COOTAD, entre otras, suelen ser limitadas en cuanto a órganos
administrativos se refiere.
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