Revista Debate Jurídico Ecuador. Revista Digital de Ciencias Jurídicas. UNIANDES
ISSN 2600-5549/ Vol. 9 / Nro. 2 / mayo-agosto / Año. 2026 / pp. 236-258
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ARTÍCULO DE INVESTIGACIÓN
GARANTÍAS CONVENCIONALES Y DERECHO DISCIPLINARIO
CONVENTIONAL GUARANTEES IN DISCIPLINARY LAW
Benavides Morales, David Alfonso
gerencia@bmv.com.co
Benavides Marín Valencia & Abogado S.A.S., Bogotá, Bogotá, Colombia
https://orcid.org/0009-0002-3727-7874
Recibido: 26 de noviembre de 2025
Revisado: 29 de noviembre de 2025
Aprobado: 03 de marzo de 2026
Publicado: 01 de mayo de 2026
DOI: 10.61154/dje.v9i2.4382
RESUMEN
En este artículo se realiza un estudio de la compatibilidad entre la Convención Americana de
Derechos Humanos y el derecho disciplinario colombiano y ecuatoriano. De esa forma, las
garantías convencionales previstas en el instrumento internacional referido, ineludiblemente
deben ser aplicadas en el derecho disciplinario colombiano y ecuatoriano, entre ellas: i) el
derecho que tiene toda persona a ser juzgada por un juez competente, imparcial y autónomo,
ii) el derecho que tiene toda persona a una comunicación previa y detallada al inculpado de la
acusación formulada y iii) el derecho que tiene toda persona a recurrir el fallo ante juez o
tribunal superior. De lo anterior resulta importante destacar la relevancia de que: i) las
facultades de instrucción y juzgamiento disciplinario no estén concentradas en un mismo
funcionario, ii) al momento de vincularse al disciplinado, bien sea a través de un auto de
apertura de investigación disciplinaria -para Colombia- o un auto de llamamiento a sumario
administrativo -para Ecuador-, es indispensable que los hechos cuenten con circunstancias
de tiempo, modo y lugar para garantizar el ejercicio del derecho de defensa, y iii) la doble
conformidad judicial, garantía para el servidor público sancionado, debe garantizarse en la
normatividad disciplinaria para que así tenga la posibilidad de que la decisión que lo sancionó
sea revisada en su integridad, esto es, en sus aspectos fácticos, jurídicos y probatorios.
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En últimas, bajo un estándar convencional, no es compatible que una autoridad administrativa,
para el caso de ambos países, cuente con la potestad de imponer inhabilidades para el
ejercicio de cargos públicos de funcionarios públicos democráticamente electos.
DESCRIPTORES DE CONTENIDO: Garantías; garantías convencionales; derecho
sancionador; derecho disciplinario; Convención Americana de Derechos Humanos.
ABSTRACT
This article examines the compatibility between the American Convention on Human Rights
and disciplinary law in Colombia and Ecuador. Consequently, the conventional guarantees
provided for in the aforementioned international instrument must unavoidably be applied within
the Colombian and Ecuadorian disciplinary legal frameworks. These include: i) the right of
every person to be tried by a competent, impartial, and independent judge, ii) the right of the
accused to prior and detailed notification of the charges, and iii) the right to appeal the
judgment before a higher judge or court. Based on the foregoing, it is crucial to highlight the
relevance of the following: i) disciplinary investigation and adjudication powers must not be
concentrated in a single official, ii) at the time the individual subject to disciplinary proceedings
is formally linked whether through an order to open a disciplinary investigation (for Colombia)
or an order for an administrative summary hearing (for Ecuador), it is essential that the facts
include the specific circumstances of time, manner, and place to guarantee the exercise of the
right to a defense, and iii) judicial double conformity, a guarantee for the sanctioned public
servant, must be ensured within the disciplinary framework so that the sanctioning decision
can be fully reviewed in its entirety, encompassing its factual, legal, and evidentiary aspects.
Ultimately, under a conventional standard, it is incompatible for an administrative authority in
either country to hold the power to impose disqualifications from holding public office upon
democratically elected public officials.
CONTENT DESCRIPTORS: Guarantees; conventional guarantees; sanctioning law;
disciplinary law; American Convention on Human Rights.
INTRODUCCIÓN
En este capítulo abordaremos el impacto que ha tenido el Sistema Interamericano de
Derechos Humanos, a través de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), en
el desarrollo del derecho disciplinario como parte del derecho sancionatorio en Colombia. Lo
anterior con miras a que en Ecuador también se promueva la aplicación de garantías
convencionales previstas en la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH) en el
marco de un proceso disciplinario seguido en contra de servidores públicos como: i) la
independencia, autonomía e imparcialidad del juez o tribunal competente; ii) la comunicación
previa y detallada al inculpado de los hechos que motivan la investigación, y iii) el derecho a
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recurrir el fallo ante juez o tribunal superior. Igualmente, abordaremos el impacto del fallo Petro
Urrego vs. Colombia de la CIDH en el proceso disciplinario colombiano.
Este estudio resulta de una gran importancia en la medida en que contribuye a la evolución
del derecho disciplinario en Colombia y Ecuador. De esa manera, brinda herramientas que
permiten garantizar la protección de garantías judiciales previstas en instrumentos
internacionales como la Convención Americana de Derechos Humanos y las ya mencionadas.
Asimismo, invita a los Estados parte que adoptaron esta convención -caso de Colombia y
Ecuador- a que garanticen dentro de su normatividad lo allí dispuesto, evitando de esa forma
posibles sanciones internacionales.
En efecto, al tratarse de un tema actual que en Colombia está en auge, continúa en discusión
y ha llevado a la reforma del antiguo Código Disciplinario Único (CDU), vigente por
aproximadamente veinte años, es vital traer a estos escenarios académicos las discusiones
que aquí se suscitaron para que, en alguna u otra medida, también sean tenidos en cuenta
en Ecuador, en lo que tiene que ver con su normatividad disciplinaria.
Dicho sea de paso, el control de convencionalidad impone a las autoridades estatales de los
Estados parte que sus actos y decisiones sean compatibles con la CADH, lo que es razón
suficiente para que tanto en Colombia y en Ecuador se adecúen su normatividad disciplinaria
cumpliendo con los estándares internacionales en la materia.
Como objetivo general del presente estudio se persigue analizar la compatibilidad de algunas
de las garantías judiciales previstas en la CADH y la normatividad disciplinaria en países como
Colombia y Ecuador. Dentro de los objetivos específicos se establecen tres: el primero con
miras a establecer el estado del arte de la aplicación de las garantías convencionales en un
proceso penal, también deben ser empleadas en un proceso disciplinario; el segundo con el
ánimo de identificar las garantías judiciales de la CADH indispensables que deben ser tenidas
en cuenta en la normatividad disciplinaria de Colombia y Ecuador; y el tercero con el propósito
de evaluar las consecuencias jurídicas de la sentencia del caso Petro Urrego Vs. Colombia
de la CIDH en relación con la restricción de los derechos políticos.
Para el desarrollo de lo anterior, abordaremos los siguientes subtemas: i) las garantías
convencionales que se aplican en un proceso penal también deben emplearse mutatis
mutandis en un proceso disciplinario y ii) las garantías convencionales de mayor impacto que
generaron la reforma del Código Disciplinario Único al Código General Disciplinario (CGD), a
propósito de la sentencia del Caso Petro Urrego Vs. Colombia de la CIDH.
MÉTODOS
Se trata de una investigación jurídico-descriptiva que se clasifica por su alcance, pues conlleva
el estudio de pronunciamientos internacionales por parte de la Comisión y la CIDH al nivel del
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sistema interamericano de Derechos Humanos, al mismo tiempo que se instruye sobre
jurisprudencia interna, por ejemplo, de la Corte Constitucional de Colombia (CConst).
Igualmente, es descriptiva al explicar el contenido de las garantías convencionales previstas
en la CADH y las consecuencias del fallo de caso Petro Urrego Vs. Colombia de la CIDH,
estas son, las reformas judiciales llevadas a cabo dentro de Colombia en materia disciplinaria.
Es una investigación jurídico-comparativa en el sentido en que, a partir de las reformas
llevadas a cabo en Colombia y la expedición del CGD, se realiza una comparación con el
antiguo CDU y se establecen los cambios más importantes en derecho disciplinario, al igual
que se compara con la normatividad disciplinaria de Ecuador.
Se hizo uso del método empírico en cuanto al análisis de contenido y de documentos, en
concreto, de decisiones judiciales de órganos internacionales como la Comisión y la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, al mismo tiempo que de órganos nacionales como la
Corte Constitucional y el Consejo de Estado de Colombia. También, se analizaron las leyes
colombianas disciplinarias (Código General Disciplinario y Código Disciplinario Único), la
doctrina nacional o autores reconocidos en el respectivo campo, la ley ecuatoriana en materia
disciplinaria (Código Orgánico de la Función Judicial y Ley Orgánica del Servicio Público).
RESULTADOS
Las garantías convencionales que se aplican en un proceso penal también deben
emplearse mutatis mutandis en un proceso disciplinario
No puede dejar de mencionarse la importancia del Informe No. 42/14 del caso 12.453 Yolanda
Maldonado Ordoñez vs. Guatemala del 17 de julio de 2014. Se trata de la recomendación
hecha por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos al Estado de Guatemala, en
concreto, por el Secretario Ejecutivo Emilio Álvarez Icaza L. Justamente allí se traen a colación
los distintos pronunciamientos de la CIDH que llevan a la siguiente conclusión: “Tanto la
Comisión como la Corte Interamericana han señalado reiteradamente que, en general, las
garantías establecidas en el artículo 8 de la Convención Americana, no se limitan a procesos
penales, sino que aplican a procesos de otra naturaleza” (Corte Interamericana de Derechos
Humanos CIDH, 2014, párr. 64).
A manera de ilustración, en el caso Baena Ricardo y otros vs. Panamá de 2001 se mencionó
que:
Es un derecho humano el obtener todas las garantías que permitan alcanzar
decisiones justas, no estando la administración excluida de cumplir con este deber.
Las garantías mínimas deben respetarse en el procedimiento administrativo y en
cualquier otro procedimiento cuya decisión pueda afectar los derechos de las
personas. (CIDH, 2001, párr. 127).
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En igual sentido, en el caso del Tribunal Constitucional vs. Perú de 2001 la Corte dejó
establecido que:
A pesar de que el artículo no especifica garantías mínimas en materias que conciernen
a la determinación de los derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de
cualquier otro carácter, el elenco de garantías mínimas establecido en el numeral 2 del
mismo precepto se aplica también a esos órdenes y, por ende, en ese tipo de materias
el individuo tiene también el derecho, en general, al debido proceso que se aplica en
materia penal. (CIDH, 2001, párr. 70).
En la misma línea, en el caso López Mendoza vs. Venezuela de 2011 se sostuvo que:
Todos los órganos que ejerzan funciones de naturaleza materialmente jurisdiccional
sean penales o no, tienen el deber de adoptar decisiones justas basadas en el respeto
pleno a las garantías del debido proceso establecidas en el artículo 8 de la Convención
Americana. Asimismo, la Corte recuerda lo expuesto en su jurisprudencia previa en el
sentido que las sanciones administrativas y disciplinarias son, como las penales, una
expresión del poder punitivo del Estado y que tiene, en ocasiones, naturaleza similar
a la de estas. (CIDH, 2011, párr. 111).
Es claro que el sistema convencional de Derechos Humanos sostiene que las garantías
previstas en el numeral 8º de la CADH debe aplicarse de forma íntegra a los procesos
administrativos sancionatorios, entre ellos, el proceso disciplinario, de la misma forma que
ocurre en un proceso penal. Esto es así porque los procedimientos sancionatorios de
cualquier índole provienen de la potestad punitiva del Estado, siendo la orientación de esta
última para el caso del Derecho Disciplinario, en palabras de la Corte Constitucional, la
protección de la organización y el funcionamiento de la administración (Corte Constitucional,
2002) y la regulación de la actuación de los servidores públicos con miras a asegurar los
principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad, y publicidad
que rigen la función pública (Corte Constitucional, 2003).
En el Diccionario Panhispánico del español jurídico de la Real Academia Española (RAE, s.f.)
define el término ius puniendi como “la potestad del Estado para castigar mediante los dos
sistemas represivos existentes en nuestro derecho: el derecho penal, que es aplicado por los
jueces y tribunales, y el derecho administrativo sancionador, que es aplicado por la
Administración”. (Real Academia Española [RAE], s.f.).
A su turno, Brito Ruiz (citado por Bautista Cely, 2022) sostiene que:
Entiéndase el ius puniendi, como el derecho que tiene el estado para sancionar a sus
asociados y de manera específica para el derecho disciplinario, para quienes siendo
objeto de control disciplinario prestan sus servicios en las distintas ramas y órganos
del estado con miras a la buena marcha de la administración pública. (p. 17)
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En el derecho colombiano existen distintas modalidades de derecho sancionatorio. Entre ellas:
el derecho penal, el derecho disciplinario, el derecho contravencional, el derecho correccional.
Un sector de la doctrina sostuvo en su momento que la naturaleza sancionatoria del derecho
disciplinario provenía del derecho administrativo o del derecho penal, como si se trataran
estos últimos de un género y el derecho disciplinario una especie de aquellos.
No obstante, a la fecha, la independencia del derecho disciplinario en Colombia ha sido
ratificada por la doctrina. Gómez Pavajeau (2020) afirma que:
Existe, dada la autonomía e independencia, la imposibilidad de transportar
íntegramente los principios del derecho penal al derecho disciplinario, especialmente
cuando son contrarios a su naturaleza, puesto que el derecho disciplinario es una
especie, al igual que el derecho penal, del derecho sancionador o ius puniendi como
género. (p. 115)
Por su parte, Sánchez Herrera (2013) afirma dice que:
Las corrientes más fuertes de divergencia apuntan a estimar que esta disciplina, por
ser sancionatoria, es una especie del derecho administrativo, y otra que es del derecho
penal. Independiente de ellas, las diversas oposiciones han concluido que la
Constitución Política de 1991, erigió al derecho disciplinario como una ciencia
autónoma e independiente y con identidad propia, de tal manera que, luego de su
promulgación, más con fines preventivos que represivos, se han promulgado las Leyes
200 de 1995 y 734 de 2002. (p. 32-33).
En línea con lo anterior, Morales Támara (2022, p. 7) refiere que “entre el derecho disciplinario
y el derecho penal existen similitudes “por ser ambos expresión del ius puniendi del Estado”,
lo que parece no solo obvio, sino una verdad de Perogrullo”; sin embargo, consideramos que
lo se quiere resaltar en esa decisión es que, desde el punto de vista constitucional, el ius
puniendi es el género, y el derecho penal y el derecho disciplinario son dos de sus especies,
lo cual también ha sido una reiteradísima posición jurisprudencial de la Corte Constitucional
y, desde luego, del Consejo de Estado.
Por años se debatió que el derecho disciplinario era una especie del derecho penal y
administrativo, siendo los defensores de esta postura quienes referían que se acude a los
principios del derecho penal para ser aplicados en el derecho disciplinario. En otros eventos,
únicamente aquellos que no sean contrarios a la naturaleza del derecho disciplinario podrían
ser aplicados. Sin ánimo de entrar en este debate, sea cual sea el origen del derecho
disciplinario, no existe duda de que hace parte del género del derecho sancionatorio lo que
conlleva necesariamente el reconocimiento de que las garantías de la CADH deben ser
aplicadas en su integridad en el procedimiento disciplinario.
2. Las garantías convencionales y el Código General Disciplinario
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En todo caso, desde una óptica convencional el catálogo de garantías mínimas del numeral
8º de la CADH deben ser aplicadas integralmente en un proceso disciplinario. De allí que,
para efectos de este capítulo, resaltaremos las siguientes:
a. El derecho que tiene toda persona a ser juzgada por un juez o tribunal independiente
e imparcial
Cuervo Restrepo (2018) refiere que la garantía de independencia se desprende del principio
de separación de poderes y constituye una garantía para el ciudadano frente al abuso de
poder por los otros poderes del Estado. Ciertamente, ello implica que el juez como autoridad
judicial tiene derecho a que sus decisiones estén libres de cualquier interferencia indebida o
ajena (p. 359).
La Corte Constitucional se ha encargado diferenciar entre independencia e imparcialidad, al
referir:
La independencia, como su nombre lo indica, hace alusión a que los funcionarios
encargados de administrar justicia no se vean sometidos a presiones, […] a
insinuaciones, recomendaciones, exigencias, determinaciones o consejos por parte de
otros órganos del poder, inclusive de la misma rama judicial, sin perjuicio del ejercicio
legítimo por parte de otras autoridades judiciales de sus competencias constitucionales
y legales”. Sobre la imparcialidad, ha señalado que esta “se predica del derecho de
igualdad de todas las personas ante la ley (Art. 13 C.P.), garantía de la cual deben
gozar todos los ciudadanos frente a quien administra justicia. Se trata de un asunto no
sólo de índole moral y ética, en el que la honestidad y la honorabilidad del juez son
presupuestos necesarios para que la sociedad confíe en los encargados de definir la
responsabilidad de las personas y la vigencia de sus derechos, sino también de
responsabilidad judicial. (CConst, 1997).
La jurisprudencia constitucional le ha reconocido a la noción de imparcialidad, una
doble dimensión: (i) subjetiva, esto es, relacionada con “la probidad y la independencia
del juez, de manera que éste no se incline intencionadamente para favorecer o
perjudicar a alguno de los sujetos procesales, o hacia uno de los aspectos en debate,
debiendo declararse impedido, o ser recursado, si se encuentra dentro de cualquiera
de las causales previstas al efecto”; y (ii) una dimensión objetiva, “esto es, sin contacto
anterior con el tema decidendi, “ de modo que se ofrezcan las garantías suficientes,
desde un punto de vista funcional y orgánico, para excluir cualquier duda razonable al
respecto. (CConst, 2016).
Entonces, la imparcialidad implica que la persona cuente con la garantía de ser juzgado por
una persona de forma objetiva sin que esté inclinado a favorecer a alguna de las partes de
forma intencional, al igual que tampoco haya tenido contacto o relación alguna con el tema
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objeto a decidir. Pues bien, a propósito de que las garantías convencionales son aplicables
en el Derecho Disciplinario como la independencia y la imparcialidad, la sentencia del 8 de
julio de 2020, caso Petro Urrego vs. Colombia de la CIDH trajo consigo unos cambios
importantes en esta rama para Colombia.
Allí la CIDH consideró que, en vigencia del antiguo Código Disciplinario Único -Ley 734 de
2002- la misma Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación había (i) ordenado
la apertura del proceso disciplinario, (ii) formulado pliego de cargos y (iii) dictado fallo en contra
del investigado. De manera que sostuvo que la concentración de las facultades de
investigación y juzgamiento en una misma persona es incompatible con el artículo 8.1. de la
CADH, literalmente sostuvo:
La Corte advierte que la concentración de las facultades investigativas y
sancionadoras en una misma entidad, característica común en los procesos
administrativos disciplinarios, no es sí misma incompatible con el artículo 8.1 de la
Convención, siempre que dichas atribuciones recaigan en distintas instancias o
dependencias de la entidad de que se trate, cuya composición varíe de manera tal que
los funcionarios que resuelvan sobre los méritos de los cargos formulados sean
diferentes a quienes hayan formulado la acusación disciplinaria y no estén
subordinados a estos últimos. (CIDH, 2020, párr. 129)
Por su parte, aclaró que ambas funciones pueden ser adelantadas por la misma Entidad
siempre y cuando los funcionarios que resuelvan sobre el mérito de los cargos formulados
sean diferentes a quienes hayan formulado la acusación y no exista subordinación entre estos.
Es decir, se mantenga la independencia.
En efecto, en vigencia de la antigua normatividad disciplinaria colombiana nos encontrábamos
en un sistema de tendencia inquisitiva. Al operador disciplinario le correspondía investigar,
acusar y juzgar la conducta del sujeto disciplinable. En palabras de Midón (2007):
El sistema inquisitivo acuerda al juez la potestad de investigar la verdad por todos los
medios legales a su alcance, sin que la inactividad de los justiciables lo coarte. No solo
puede iniciar de oficio el proceso, sino que está facultado para buscar los hechos,
descubriéndolos a través de los que ya conociere y utilizando cualquier medio tendente
a la averiguación de la verdad. (p. 88).
Con el Código General Disciplinario, Ley 1952 de 2019 y la reforma realizada por la Ley 2094
de 2021, se adoptó un sistema de tendencia mixta, con tenues matices de un sistema
acusatorio, pero conservando lamentables rasgos de un sistema inquisitivo. A manera de
ilustración, en virtud de los principios de investigación integral y los fines del proceso
disciplinario, le corresponde al funcionario disciplinario indagar por los hechos que pueden
constituir falta disciplinaria, incluyendo aquellos que puedan resultar favorables al disciplinado
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y comprobar la eventual existencia de causales de exclusión de responsabilidad disciplinaria.
Todo esto, a partir del régimen probatorio que permite el decreto de pruebas de oficio, y que
permite al instructor adoptar decisiones definitivas que hacen tránsito a cosa juzgada.
Por su parte, en virtud del principio acusatorio, sostiene Urbano Martínez (2013) que “debe
haber una clara separación entre quien acusa y quien juzga” (p. 27). BACHMAIER WINTER
(2008, citado por Urbano, 2013) afirma que “el término acusatorio es entendido a veces en un
sentido muy concreto, como prohibición de acumulación de las funciones de instruir, acusar y
juzgar en un mismo órgano”. En el caso colombiano, pese a este avance, el legislador previó
(copiando al anterior Código de Procedimiento Penal) una cuestionable figura en la que faculta
al juzgador a hacer control material al pliego de cargos, pedir su modificación, e incluso
ordenar su anulación, lo cual es a todas luces inexplicable en un modelo que pretende la
separación de las funciones de acusación y juzgamiento.
Es así como afirmamos que en el CGD existen -aunque tímidas del lado del acusatorio-
características propias de ambos sistemas. Uno de los logros a partir de la sentencia del 8 de
julio de 2020 de la CIDH consistió en la separación de funciones de instrucción y juzgamiento
como principio rector del debido proceso estructural disciplinario, (con la salvedad del párrafo
anterior) al referir en su artículo 12 que: “el disciplinable deberá ser investigado y luego
juzgado por funcionario diferente, independiente, imparcial y autónomo […] En el proceso
disciplinario debe garantizarse que el funcionario instructor no sea el mismo que adelante el
juzgamiento”. Nótese que allí se resaltan las garantías convencionales de independencia y
autonomía para aquellos funcionarios encargados de la instrucción y juzgamiento disciplinario
de un servidor público.
A diferencia del proceso disciplinario en Ecuador, regido por la Ley Orgánica del Servicio
Público (LOSEP) para los servidores públicos no judiciales y el Código Orgánico de la Función
Judicial (COFJ), en el que no existe una división de funciones entre quien instruye y quien
impone la sanción al servidor público.
En el Capítulo V, Sección 3ª del Reglamento General a la Ley Orgánica del Servicio Público
se menciona que la autoridad nominadora iniciará el sumario administrativo y mediante
providencia motivada dispondrá la sanción correspondiente. Se prevé la figura de la Unidad
de Administración del Talento Humano -UATH- como quien: (i) adelanta una acción preventiva
para su estudio en relación con hechos que posiblemente constituyen la comisión de una falta
disciplinaria mediante la cual concluye sobre la procedencia de iniciar un sumario
administrativo por parte de la autoridad nominadora, (ii) levanta el auto de llamamiento a
sumario administrativo y (iii) emite un informe final con conclusiones y recomendaciones,
siendo el caso, la sanción procedente.
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En todo caso, sus actuaciones, en últimas, como lo dispone el mismo reglamento, no resultan
vinculantes para la autoridad nominadora, quien, en últimas, decidirá si inicia un sumario
administrativo disciplinario en contra del servidor público y si le impone una sanción, pese a
las recomendaciones que realice la UATH. En el caso de los funcionarios públicos judiciales
el sumario disciplinario iniciará por el director provincial o la unidad que el Consejo de la
Judicatura establezca para estos propósitos, dejando en la misma autoridad la decisión final
de imposición o no de la sanción.
Por lo mismo, evidente resulta que se tratan de procesos sancionatorios disciplinarios con
tendencia inquisitiva incompatibles con el artículo 8.1 de la CADH y las garantías de
independencia y autonomía que reclama, en los términos de la sentencia del 8 de julio de
2020 la CIDH. La razón: la autoridad nominadora o el Consejo de la Judicatura instruye, acusa
y juzga al servidor público, por lo que tiene una idea preconcebida de la responsabilidad del
funcionario involucrado. Lo que, a su vez, resulta contrario a los estándares convencionales y
a lo dicho por la CIDH (2010, párr. 184) al respecto “el principio de presunción de inocencia
implica que los juzgadores no inicien el proceso con una idea preconcebida de que el acusado
ha cometido el delito que se le imputa”.
Si bien en Colombia se han conseguido esfuerzos dirigidos a cumplir con los estándares
convencionales en este material, como lo ordenó la CIDH el 8 de julio de 2020, el legislador
nuevamente incluyó normas en el CGD que ponen en duda la satisfacción de las garantías de
independencia y autonomía por quien instruye o juzga un proceso disciplinario en nuestra
práctica judicial. A manera de ejemplo lo mencionado en párrafos anteriores: (i) la posibilidad
de que el funcionario encargado de la etapa de juzgamiento esté en desacuerdo con la
calificación jurídica del cargo formulado por el funcionario de instrucción a tal punto que pueda
señalarle el nomen iuris del tipo disciplinario que estime se encaja mejor en la descripción
fáctica, o en su defecto, decretar la nulidad del pliego de cargos elaborado por el funcionario
de instrucción, en virtud de lo señalado en los artículo 225D y 229 del CGD y (ii) la
imposibilidad de que por estructura o recursos las entidades públicas no puedan garantizar
que no haya subordinación entre estos funcionarios, inclusive con el funcionario que conoce
de la segunda instancia, quien por lo general es el nominador de quienes instruyeron y
juzgaron.
Sobre el tópico, Marín Santoyo (2022) ha señalado:
Dicha figura permite al juzgador irrumpir en el rol del investigador-acusador, para
modificar los cargos, incluso llegar a anular el pliego, lo que sin duda implica una
preconcepción de lo que será su determinación, lo cual no se elimina porque las
normas pretendan decir que dicha decisión no implica “un juicio previo de
responsabilidad”. Con el respeto del legislador, lo es. En un sistema de independencia
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entre investigador y juzgador no es dable que ninguno de los dos irrumpa en la función
del otro; por el contrario, si existen falencias de quien eleva los cargos, ello redunda
en favor del destinatario de la acción, por ejemplo, cuando los mismos sean
anfibológicos. (P. 301).
Resalta este autor un aspecto curioso en el texto legal colombiano. Y es que tanto vulnera la
imparcialidad esta facultad del juzgador de interferir en la formulación del pliego, que
expresamente la norma establece que ello no implica un juicio previo de responsabilidad. En
términos coloquiales: Explicación no pedida, culpa manifiesta. Es claro que, si el juzgador
puede decirle al que acusa, cómo y por qué acusar, entonces acusó el primero y no el
segundo. Quedando la división de funciones como un simple saludo a la bandera.
b. El derecho que tiene toda persona a una comunicación previa y detallada al inculpado
de la acusación formulada
En el caso de Barreto Leyva vs. Venezuela de 2007, la CIDH abordó esta garantía prevista
en el artículo 8.2.b CADH. Allí sostuvo que:
Para satisfacer el artículo 8.2.b convencional el Estado debe informar al interesado no
solamente de la causa de la acusación, esto es, las acciones u omisiones que se le
imputan, sino también las razones que llevan al Estado a formular la imputación, los
fundamentos probatorios de esta y la caracterización legal que se da a esos hechos.
Toda esta información debe ser expresa, clara, integral y suficientemente detallada
para permitir al acusado que ejerza plenamente su derecho a la defensa y muestre al
juez su versión de los hechos. (CIDH, 2007, párr. 28).
Esa garantía convencional actualmente fue incluida como presupuesto para iniciar
investigación disciplinaria en contra de cualquier servidor público. Tal es el caso del numeral
2º del artículo 215 del CGD que prevé como contenido del auto de apertura de investigación
la relación clara y sucinta de los hechos disciplinariamente relevantes en lenguaje
comprensible. En vigencia del Código Disciplinario Único el mencionado requisito no era
previsto por la norma al ordenar una investigación disciplinaria e irónicamente con el nuevo
Código se sigue pasando por alto por algunas de las autoridades que ejercen la acción
disciplinaria.
La expresión “hechos disciplinariamente relevantes”, de acuerdo con el Instituto Colombiano
de Derecho Procesal (2023) se trata de “aquellos supuestos fácticos que guardan
consonancia con descripciones contenidas en la norma como posibles faltas disciplinarias y
que, eventualmente, en caso de demostrarse su incurrencia y la responsabilidad, ameritarían
una consecuencia jurídica o sanción”.
Igualmente, Pereira & Guerrero sostienen que:
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Los hechos disciplinariamente relevantes guardan estrecha relación con el principio de
tipicidad, puesto que, a partir de la queja, de oficio, o del informe del servidor público,
se pueden extraer situaciones de índole fáctico que sugieren que algunas conductas
pudieren encajar en la descripción que el legislador plasmó como falta disciplinaria.
(Pereira & Guerrero, 2024, p.12)
Efectivamente, resultó siendo un triunfo la inclusión de este concepto al dotar al proceso
disciplinario de una garantía de un proceso penal, la que, en todo caso, no deja de ser
convencional. La interpretación sistemática y teleológica de la norma nos permite comprender
varios aspectos en que incide este concepto:
(i) Se le respeta el derecho a conocer los hechos por los que será investigado el servidor
público que será vinculado al proceso. De otra forma, no sería posible ejercer el derecho de
defensa, bien sea aportando o solicitando la práctica de pruebas o verse beneficiado con una
confesión o aceptación de cargos;
(ii) Si bien es cierto que el pliego de cargos constituye formalmente el acto de imputación
en el proceso disciplinario, el cual contiene la descripción, determinación y las circunstancias
de tiempo, modo y lugar de la conducta reprochada, también lo es que, con el CGD, el
disciplinado cuenta con el derecho a conocer los hechos de forma circunstanciada desde el
momento en que es vinculado a la actuación. En otras palabras, desde el auto de apertura de
investigación disciplinaria el instructor disciplinario debe tener claras las circunstancias de
tiempo, modo y lugar;
(iii) Incide en el principio rector de la congruencia. El artículo 20 del CGD refiere que “el
disciplinado no podrá ser declarado responsable por hechos ni faltas disciplinarias que no
consten en el pliego de cargos, sin perjuicio de su variación”. El principio opera desde tres
aristas: fáctica, jurídica y personal. La parte fáctica, ahora, impone al operador disciplinario
que en el auto de apertura de investigación incluya los hechos que la motivan, de tal forma
que no pueden ser variados en su núcleo fáctico en un momento procesal posterior; y,
(iv) Permite orientar la actividad probatoria, la cual recae en cabeza del Estado, sin
perjuicio de que el disciplinado opte por solicitar y aportar pruebas conforme a los hechos que
le son informados;
En el sumario administrativo adelantado en contra de los servidores públicos de Ecuador -
enhorabuena- encontramos en el literal a) del artículo 92 que desde su inicio el auto de
llamamiento a sumario administrativo contiene la enunciación de los hechos. En cualquier
caso, desde un aspecto convencional resulta importante que la enunciación de estos últimos
se realice de forma clara y detallada de tal forma que permita el ejercicio del derecho de
defensa. Y en este aspecto vale la pena advertir que la imputación fáctica debe corresponder
a la descripción de los hechos, del comportamiento humano activo u omisivo del servidor
Benavides Morales
248
público, y no a calificativos genéricos o conceptos indeterminados que no permiten el ejercicio
del derecho de defensa.
Por ejemplo, en una investigación por faltar al respeto a compañeros o superiores, no satisface
esta garantía si los hechos se limitan a afirmar que el funcionario investigado “faltó al respeto”
“fue grosero o vulgar” “tuvo un trato irrespetuoso” “desobligante o descortés” pues de estos
calificativos no me puedo defender. Los hechos consisten en la descripción pura y dura de lo
ocurrido. La mañana del día 3 de abril el funcionario se refirió a sus compañeros en los
siguientes términos: relacionando de manera literal lo que haya dicho, porque es de ese hecho
puntual sobre el que se ejerce la contradicción. Por esto debe el operador cuidarse de utilizar
fórmulas o frases comunes como “presuntas irregularidades en la fase precontractual” o
“presuntas irregularidades en la suscripción y ejecución del contrato”; pues allí nada se dice
realmente del objeto de la investigación. Presuntas irregularidades: ¿cuáles?, ¿cuántas?, ¿en
qué consiste cada una?, ¿qué ocurrió y cómo debía ocurrir?;
De la claridad de los hechos disciplinariamente relevantes depende la garantía del derecho
de defensa, de contradicción, la determinación del tema del de prueba, la pertinencia de estas,
y hasta el principio de non bis in ídem, pues solo con unos hechos claramente determinados
será posible establecer si estos fueron o no juzgados con anterioridad.
c. El derecho que tiene toda persona a recurrir el fallo ante juez o tribunal superior
La garantía convencional prevista en el artículo 8.2.h de la CADH se materializó en el CGD.
Dicho de otra forma, con la reforma de la Ley 2094 de 2021 y la Ley 1952 de 2019 se dispuso
en el derecho disciplinario colombiano la garantía de la doble conformidad judicial. Es así
como su artículo 12 prevé que: “todo disciplinable tiene derecho a que el fallo sancionatorio
sea revisado por una autoridad diferente, su trámite será el previsto en esta ley para el recurso
de apelación”.
Varios han sido los pronunciamientos de la CIDH en relación con la doble conformidad judicial,
entre ellos: Castillo Petruzzi vs. Perú de 1999, Herrera Ulloa vs. Costa Rica de 2004, Barreto
Leiva vs. Venezuela de 2009, Vélez Loor vs. Panamá de 2010, Mohamed vs. Argentina de
2012, Liakat Alí Alibux vs. Suriname de 2014, Omar Humberto Maldonado Vargas vs. Chile
de 2015 y Gorigoitía vs. Argentina de 2019. De todos los pronunciamientos, principalmente
en materia penal, es posible concluir lo siguiente: el derecho a impugnar la sentencia
condenatoria se basa en un recurso amplio, idóneo y eficaz para garantizar la doble
conformidad.
En materia disciplinaria el desarrollo de la garantía mencionada no ha sido lo suficientemente
amplio por parte de la CIDH. Con todo, se cuenta con el caso de Mina Cuero vs. Ecuador de
2022 en el que la CIDH (2022, párr. 92) declaró responsable a este Estado y concluyó, sobre
la garantía de recurrir el fallo, que la resolución que notifica el inicio de la investigación y los
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cargos debe establecer los recursos a que tiene derecho el interesado, el plazo de su
interposición y la autoridad competente para su conocimiento. Lo anterior, porque el acceso
a las garantías judiciales exige que la persona que pueda verse afectada en sus derechos
comprenda plenamente los recursos disponibles y cómo accionar.
Lo cierto es que, para el caso de Colombia, la garantía de la doble conformidad judicial fue
prevista en el CGD como parte del debido proceso, lo que permite que una sanción
disciplinaria sea revisada en su integridad, esto es, en sus aspectos fácticos, jurídicos y
probatorios por una autoridad diferente. Situación que puede presentarse cuando: (i) la
sanción es impuesta en primera instancia, ante lo cual el derecho a la doble instancia garantiza
la doble conformidad judicial, (ii) la sanción es impuesta en segunda instancia y (iii) la sanción
se impone en un proceso de única instancia.
En palabras de Duarte Martínez (2024):
la doble conformidad es una garantía procesal y un derecho. Como garantía procesal
es un recurso que dispone aquel que es sancionado con el fin de que el superior del
funcionario que adopta esa decisión la revise y pueda llegar a revocarla si tiene errores
jurídicos. Se trata con claridad de un medio de defensa para controvertir las sanciones
impuestas por las autoridades públicas y mantener incólume la presunción de
inocencia que ampara el investigado durante todo el trámite disciplinario. Como
recurso, la doble conformidad tiene una relación íntima con la doble instancia en tanto
que ambas permiten ejercer el derecho a impugnar una decisión. (P. 316)
Aunque la garantía de la doble conformidad judicial se materializa en ocasiones a través del
derecho a la doble instancia, no consisten en lo mismo. Por una parte, la doble conformidad
judicial únicamente procede contra sentencias sancionatorias mientras que la doble instancia
también procede contra autos. Por otra, el sentido de la decisión no es importante en el caso
de la doble instancia, pues sea favorable o desfavorable podrá hacerse efectiva, lo que no
sucede con la doble conformidad judicial al proceder únicamente contra sentencias que
imponen la primera sanción al servidor público.
En el sumario administrativo adelantado contra servidores públicos de Ecuador no
encontramos prevista la garantía de la doble conformidad judicial. En otras palabras, no existe
un mecanismo previsto para la revisión íntegra de una decisión sancionatoria proferida en
primera o segunda instancia.
Encontramos que, para el caso de los servidores públicos no judiciales, está establecido una
acción contencioso-administrativa que busca la demanda del acto administrativo ante la Sala
de lo Contencioso Administrativo o ante los jueces o tribunales competentes donde se originó
el acto impugnado. Resulta siendo una figura similar a los medios de control previstos ante la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a los que se puede acudir en Colombia. En
Benavides Morales
250
cuanto a los servidores públicos judiciales hallamos que el artículo 119 prevé el recurso de
apelación contra la decisión del director provincial ante el Pleno del Consejo de la Judicatura,
mientras que las decisiones de este último no son susceptibles de recurso alguno en la vía
administrativa.
Nótese que solo en el evento en la decisión sea proferida por un director provincial, aquella
podrá ser objeto de recurso, lo que garantiza la doble instancia y conformidad judicial al ser
revisada por una autoridad diferente de mayor jerarquía. No obstante, en los casos en los que
la sanción sea producto de un fallo de segunda instancia -caso del Pleno del Consejo de la
Judicatura- no habría mecanismo al interior del proceso sumario administrativo que respalde
la doble conformidad judicial. En el sumario administrativo contra servidores públicos no
judiciales no se advierte la facultad de recurrir la decisión de sanción o absolución, por lo que
habrá que preguntarse si la acción contencioso administrativo resulta suficiente para proteger
la doble conformidad.
En nuestro país, el acto administrativo definitivo de un proceso disciplinario, a la fecha, cuenta
con varios controles: (i) la revisión de las decisiones por parte de la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, estas son, aquellas expedidas por la Procuraduría General de la
Nación, las Oficinas de Control Interno de las entidades del Estado y de las personerías, (ii)
la figura de la revocatoria directa contra los fallos sancionatorios dictados por las personerías
y las oficinas de control interno disciplinario, (iii) el recurso de apelación al interior del proceso
disciplinario en contra de la decisión de primera instancia, bien sea sancionatoria o
absolutoria, ante el superior jerárquico de quien haya emitido el acto administrativo, (iv) la
doble conformidad judicial por parte de la Procuraduría General de la Nación, en últimas (v)
al recurso extraordinario de revisión, el cual procede contra las decisión sancionatorias de la
Procuraduría, los fallos absolutorios y archivos en casos de violaciones contra los Derechos
Humanos o Derecho Internacional Humanitario y contra las decisiones de la doble
conformidad dictada por la Procuraduría.
DISCUSIÓN
La sentencia del 8 de julio de 2020 de la CIDH declaró responsable al Estado colombiano al
vulnerar el numeral 2º del artículo 23 de la CADH, en el sentido en que las facultades de la
Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República para afectar
derechos políticos de los ciudadanos mediante un régimen sancionatorio que permite la
inhabilidad para el ejercicio del poder público va en contravía de la garantía referida.
Esta última refiere que la ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades
a que se refiere el numeral 1º del artículo 23 de la CADH, exclusivamente por razones de
edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por
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juez competente, en proceso penal. De forma que, el proceso disciplinario y el proceso de
responsabilidad fiscal no se adelanta por un juez dentro de un proceso penal, por lo que una
autoridad administrativa no debería tener la facultad de imponer inhabilidades para el ejercicio
de cargos públicos de funcionarios públicos democráticamente electos.
La CIDH fue enfática en el pronunciamiento al afirmar que:
La Corte reitera que el artículo 23.2 de la Convención Americana de Derechos
humanos es claro en el sentido de que dicho instrumento no permite que órgano
administrativo alguno pueda aplicar una sanción que implique una restricción (por
ejemplo, imponer una pena de inhabilitación o destitución) a una persona por su
inconducta social (en el ejercicio de la función pública o fuera de ella) para el ejercicio
de los derechos políticos a elegir y ser elegido: sólo puede serlo por acto jurisdiccional
(sentencia) del juez competente en el correspondiente proceso penal. (CIDH, 2020,
párr. 96)
Resulta importante aclarar, para los lectores ecuatorianos, que la jurisprudencia de la CIDH
resulta vinculante y de oportuno cumplimiento para Colombia. Es así como el artículo 93 de
la Constitución Política de 1991 integra la figura del bloque de constitucionalidad, como lo
afirma la Corte Constitucional en la sentencia C-028 de 2006:
la técnica del bloque de constitucionalidad parte de concebir la Constitución como un
texto abierto, caracterizado por la presencia de diversas cláusulas mediante las cuales
se operan reenvíos que permiten ampliar el espectro de normas jurídicas que deben
ser respetadas por el legislador. (CConst, 2006)
En cuanto a la vinculatoriedad, la Alta Corporación en sentencia T-367 de 2010 dispuso lo
siguiente:
las medidas de reparación ordenadas por la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, en desarrollo de su competencia judicial, obligan al Estado colombiano no
sólo a un cumplimiento oportuno sino pleno, sin que sea admisible una potestad
discrecional para escoger cuales cumple y cuales no […]. (CConst, 2010)
En la misma línea, en la sentencia C-500 de 2014 sostuvo:
La existencia de autoridades judiciales a las que se atribuye la función de interpretar
auténticamente el tratado en desarrollo de funciones expresamente asignadas en su
texto, revela la necesidad de que los órganos estatales encargados de aplicar tales
normas consideren tal interpretación. (CConst, 2014)
Como afirma Restrepo Medina (2022):
Las sentencias de la CIDH representan un componente fundamental dentro de la
dinámica de aplicación de las normas que conforman el bloque de constitucionalidad.
Su conocimiento y respeto es, por tanto, esencial para nuestro derecho constitucional
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252
contemporáneo, y a ello deben atenerse los distintos órganos del poder público, so
pena de arriesgarse a comprometer la validez de sus actos y decisiones (p. 61).
Siendo las sentencias de la CIDH vinculantes para el Estado colombiano, la Ley 2094 de 2021
le concedió facultades jurisdiccionales a la Procuraduría General de la Nación con el propósito
de cumplir con los estándares convencionales exigidos mediante el fallo mencionado. Sin
embargo, ese aparte normativo fue objeto de control de constitucionalidad por parte de la
Corte Constitucional en la sentencia C-030 de 2023 en la que se declaró que:
(i) Desde la sentencia C-146 de 2021 la interpretación constitucional del artículo 23.2 de
la CADH conlleva que las autoridades administrativas no pueden imponer sanciones que
restrinjan temporal o definitivamente los derechos políticos de los servidores públicos de
elección popular, en ejercicio de sus funciones. Dichas sanciones solo pueden ser impuestas
de manera definitiva por jueces, con independencia de su especialidad;
(ii) La interpretación armónica y dialógica del artículo 23.2 de la CADH en el marco del
bloque de constitucionalidad implica que la restricción a los derechos políticos de un servidor
de elección popular solo puede ser impuesta por un juez de la República de cualquier
especialidad;
(iii) En virtud de la reserva judicial, la imposición definitiva de las sanciones de destitución,
suspensión e inhabilidad especial al servidor elegido popularmente en definitiva
corresponderá al juez de lo contencioso administrativo;
(iv) La Procuraduría General de la Nación es competente para conocer de los procesos
disciplinarios seguidos en contra de los servidores públicos elegidos por mandato popular e
imponerles una sanción;
(v) El novedoso recurso extraordinario de revisión sería el medio idóneo, al proceder
contra las decisiones sancionatorias de la Procuraduría General de la Nación y al ser
competente un juez para su resolución (Consejo de Estado a través de sus Salas Especiales
o los Tribunales Administrativos de lo Contencioso Administrativo, según corresponda), para
garantizar la intervención de un juez de la República en la imposición de una sanción que
implica la restricción de derechos políticos.
Para el caso ecuatoriano, encontramos en el régimen de servidores públicos no judiciales
distintos tipos de sanciones, a saber: i) amonestación verbal, ii) amonestación escrita, iii)
sanción pecuniaria, iv) suspensión temporal sin goce de remuneración y v) destitución. No
está expresamente prevista la inhabilidad para el ejercicio de cargos públicos. A pesar de lo
anterior, en aquellos eventos que se imponga la sanción de destitución por asuntos
relacionados con una indebida administración, manejo, custodia o depósito de recursos
públicos, bienes públicos o por delitos relacionados con esos asuntos, está normativamente
establecido la imposición de una inhabilidad especial para el ejercicio de un puesto público.
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Al igual que en Colombia, una autoridad administrativa restringe los derechos políticos de un
servidor público, lo que resulta incompatible con el artículo 23 de la CADH. La CIDH hace
referencia al control de convencionalidad en el caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile así:
La Corte es consciente que los jueces y tribunales internos están sujetos al imperio de
la ley y, por ello, están obligados a aplicar las disposiciones vigentes en el
ordenamiento jurídico. Pero cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional
como la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado
también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las
disposiciones de la Convención no se vean mermadas por la aplicación de leyes
contrarias a su objeto y fin, y que desde un inicio carecen de efectos jurídicos. En otras
palabras, el Poder Judicial debe ejercer una especie de “control de convencionalidad”
entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención
Americana sobre Derechos Humanos. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en
cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho
la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana. (CIDH, 2006,
párr. 124)
A partir de un control de convencionalidad sería posible determinar la incompatibilidad de que
una autoridad administrativa, sin ser juez penal dentro de un proceso de esta naturaleza, tenga
la potestad de imponer una sanción que restringe el ejercicio de los derechos políticos.
En todo caso, la reforma al Código General Disciplinario mediante la Ley 2094 de 2021
continúa siendo incompatible con los estándares convencionales. La CIDH emitió la
Resolución del 25 de noviembre de 2021 de supervisión de cumplimiento al fallo Petro Urrego
vs. Colombia donde justamente señaló la incompatibilidad de la Ley 2094 de 2021 respecto
al artículo 23.2. Al respecto dijo la CIDH:
En ese sentido, la reforma legal planteada por el Estado continúa permitiendo que un
órgano distinto a un juez en proceso penal imponga restricciones a derechos políticos
de funcionarios democráticamente electos, de manera incompatible con la literalidad
del artículo 23.2 de la Convención Americana y con el objeto y fin de dicho instrumento,
Tampoco ha sido indicado por el Estado que se hubiere reformado de manera alguna
los artículos 44 y 45 del Código Disciplinario que este Tribunal dispuso que debían ser
adecuados a estándares internacionales en materia de restricción de los derechos
políticos (supra considerando 8.i), con lo cual la Procuraduría General de la Nación
continúa reteniendo la facultad de imponer sanciones de destitución e inhabilitación a
funcionarios pública democráticamente electos, contraviniendo lo previsto en los
artículos 23.2 y 2 de la Convención. (CIDH, 2021, párr. 22)
Benavides Morales
254
Ciertamente es una realidad. La Procuraduría General de la Nación continúa ostentando la
facultad de imponer sanciones que restringen los derechos políticos, como una inhabilidad
para ejercer cualquier cargo público de 10 a 20 años, en contra de funcionarios de elección
popular. La diferencia, a partir de la sentencia C-030 de 2023, consiste en que una vez tomada
la decisión por la procuraduría pasa a manos del juez de lo contencioso administrativo para
su verificación, lo que no cumple con los estándares convencionales. Lo que también respalda
el Consejo de Estado (2023), como juez de lo contencioso administrativo, al afirmar:
No es preciso realizar sofisticados ejercicios hermenéuticos para hacer notar que, a
partir de las disposiciones de la Ley 2094 de 2021, el Consejo de Estado pasa de ser
una autoridad judicial de las reguladas en el Título VIII de la Constitución Política, para
convertirse en la práctica de un organismo de control de los regulados en el Título X
de la misma Carta, al depositarse en sus manos la delicada responsabilidad de adoptar
las decisiones definitivas al interior de los procesos disciplinarios, con lo cual se está
quebrando la arquitectura organizacional del Estado Colombiano y vaciando de
contenido la potestad disciplinaria asignada al Procurador General. El hecho de
convertir al Consejo de Estado en copartícipe de las decisiones disciplinarias, viola de
manera flagrante la Constitución Política de Colombia y la Ley Estatutaria de
Administración de Justicia, pues el papel que está llamado a cumplir esta colegiatura
no es otro distinto al de ejercer el control de legalidad de las actuaciones de la
administración y no propiamente el de fungir como última instancia dentro del proceso
disciplinario, pues ni la Constitución ni la ley Estatutaria de Administración de Justicia
le atribuyen ese tipo de competencias. […] Al fin y al cabo, una cosa es la revisión de
una decisión disciplinaria y otra muy distinta su adopción, más aún cuando ninguna de
las disposiciones que delimitan el quehacer de la jurisdicción, le atribuyen al Consejo
de Estado esas funciones de naturaleza disciplinaria.
Cabe aquí una reflexión adicional, para señalar que en ese contexto normativo el
Consejo de Estado no estaría actuando realmente como juez competente, sino como
un organismo de control disciplinario, cuya intervención tendría como único propósito
convalidar las decisiones sancionatorias adoptadas por una autoridad administrativa,
cuya intervención se encuentra proscrita por las disposiciones de la CADH y vedada
por la jurisprudencia vinculante de la Corte IDH cuando se trate de sancionar con
destitución o inhabilidad la conducta oficial de los servidores públicos de elección
popular. (CE, 2023)
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CONCLUSIONES
Lo anterior permite, sin mayor esfuerzo, concluir lo siguiente: (i) la sentencia de
constitucionalidad no cumple a cabalidad los estándares de la CADH y tampoco con las
garantías de reparación del fallo Petro Urrego vs. Colombia, (ii) deja en entredicho la
vinculatoriedad y el cumplimiento de los fallos de la CIDH, al mismo tiempo que enerva la
importancia de la figura del bloque de constitucionalidad, (iii) en palabras de Gálvez Alzate
(2023) la revisión de la sanción por parte de un juez administrativo se relaciona con la eficacia
y la ejecución de la decisión, mas no de la potestad en estricto sentido (p. 22), y (iv) la única
solución coherente y garante del fallo de la CIDH correspondía a la imposición de ese tipo de
sanciones por parte de juez, independientemente de su especialidad y con el respeto pleno
de las garantías del debido proceso.
La postura doctrinal en Colombia refleja lo siguiente:
(i) El derecho sancionatorio resulta ser el género que abarca el ejercicio de potestad
punitiva por el Estado, siendo el derecho disciplinario y el derecho penal dos
especies que lo integran. Por lo mismo, sostiene que es posible la aplicación de
las garantías previstas para el derecho penal en el derecho disciplinario siempre y
cuando no contravengan la naturaleza de este último;
(ii) En lo que tiene que ver con la garantía convencional a ser juzgado por una
autoridad imparcial, autónoma e independiente, lo que en el proceso disciplinario
implica la separación de funciones de instrucción y juzgamiento, es clara en indicar
que, aunque hay un avance en la materia con el Código General Disciplinario,
todavía subsisten previsiones legales que impiden compatibilizar lo dispuesto en
la Convención Americana de Derechos Humanos y la sentencia del caso Petro
Urrego Vs. Colombia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos;
(iii) En relación con la garantía convencional a conocer detalladamente la acusación,
en materia disciplinaria se resalta la evolución en torno al concepto de hecho
disciplinariamente relevante como presupuesto para investigar a un servidor
público, pues así se invita a las autoridades disciplinarias a cumplir con el estándar
convencional;
(iv) En tanto a la garantía convencional sobre recurrir el fallo ante juez o tribunal
superior directamente relacionada con la doble conformidad judicial, resulta ser un
avance importante en materia disciplinaria en la medida en que el legislador con el
Código General Disciplinario estableció esta garantía y derecho permitiendo que
una sanción disciplinaria sea revisada por una autoridad diferente en sus aspectos
fácticos, jurídicos y probatorios;
Benavides Morales
256
(v) En últimas, en lo que tiene que ver con la restricción de derechos políticos, no es
compatible con el estándar convencional que una autoridad administrativa -como
lo es la Procuraduría General de la Nación- cuente con la facultad de imponer
sanciones de inhabilidad para el ejercicio de los derechos políticos, pues esta solo
puede ser aplicada por un Juez Penal de la República de Colombia.
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