Artículo de Investigación DOI: https://doi.org/10.61154/holopraxis.v9i2.4147
Efectividad de las medidas administrativas de protección para adultos mayores en Ibarra: Años 2022-2023
Effectiveness of Administrative Protection Measures for Older Adults in Ibarra: Years 2022–2023
Cindy Nicole Chávez-Cando a, Marilena Asprino-Salas b
a Pontificia Universidad Católica del Ecuador sede Ibarra, Ibarra, Imbabura, Ecuador, Email: abcindychavez@outlook.com, Orcid: https://orcid.org/0000-0002-9716-0953
b Pontificia Universidad Católica del Ecuador sede Ibarra, Ibarra, Imbabura, Ecuador, Email: mcasprino@pucesi.edu.ec, Orcid: https://orcid.org/0000-0001-8084-6492
Recibido: 3 de mayo de 2025
Aprobado: 4 de julio de 2025
RESUMEN
El objetivo general de la investigación fue evaluar la efectividad de las medidas administrativas de protección dictadas a favor de las personas adultas mayores en la ciudad de Ibarra en los años 2022 y 2023, a través del estudio y seguimiento de los casos resueltos en la Junta Cantonal de Protección de Derechos, con el fin de determinar si están cumpliendo el objetivo para el cual han sido creadas. El estudio se abordó desde un enfoque mixto con un nivel de profundidad exploratoria por la exigua cantidad de antecedentes de investigación existentes en el marco espacial y temporal de la presente. Los métodos empleados para el análisis cualitativo fueron el lógico analítico y el socio jurídico; mientras que para el componente cuantitativo se utilizó la estadística descriptiva para identificar y caracterizar la información básica de los casos analizados a través de la determinación de frecuencias, porcentajes y proporciones y medidas de tendencia central. La muestra estuvo conformada por 72 expedientes físicos disponibles de un total de 216 casos desarrollados desde enero de 2022 hasta noviembre de 2023. Además del análisis documental, se aplicaron entrevistas estructuradas a personas que para el tiempo del estudio desempeñaban funciones en la Junta, quienes se pronunciaron de manera positiva sobre la calidad de la respuesta dada a las necesidades de protección de las personas adultas mayores. Sin embargo, de los resultados analizados se concluyó que las medidas administrativas adoptadas fueron parcialmente efectivas, dada la ausencia de informes de seguimiento necesarios para valorar su cumplimiento.
Descriptores: Medidas de protección; Derechos de grupos especiales; derechos humanos colectivos; Administración Local (Tesauro UNESCO)
ABSTRACT
The primary objective of this research was to evaluate the effectiveness of the administrative protection measures implemented for older adults in the city of Ibarra during 2022 and 2023. This evaluation involved the study and monitoring of cases resolved by the Cantonal Board for the Protection of Rights to determine whether these measures achieved their intended goals. The research adopted a mixed-methods approach with an exploratory level of depth, reflecting the limited existing research within the context of this study. Qualitative analysis utilized logical-analytical and socio-legal methods, while the quantitative component applied descriptive statistics to identify and characterize basic case information, determining frequencies, percentages, proportions, and measures of central tendency. The sample comprised 72 physical files selected from a total of 216 cases processed between January 2022 and November 2023. In addition to documentary analysis, structured interviews were conducted with individuals who held positions on the Board during the study period. The feedback from these interviews indicated a positive perception of the response to the protection needs of older adults. However, the analyzed results concluded that the administrative measures implemented were only partially effective, largely due to the lack of necessary follow-up reports to evaluate their compliance.
Descriptors: Protective measures; Rights of special groups; Collective human rights; Local government (UNESCO Thesaurus).
INTRODUCCIÓN
El tema de la “Efectividad de las medidas administrativas de protección a favor de los adultos mayores en la ciudad de Ibarra en el periodo 2022-2023”, posee gran relevancia social y jurídica, por cuanto se enfoca en la tutela de los derechos de uno de los grupos de atención prioritaria previstos en la Constitución de la República del Ecuador. El artículo 36 ejusdem califica como adultas mayores a las personas que hayan cumplido los sesenta y cinco años y dispone que “recibirán atención prioritaria y especializada en los ámbitos público y privado, en especial en los campos de inclusión social y económica y protección contra la violencia”. Tal previsión normativa obedece a la situación de vulnerabilidad en que se encuentra el adulto mayor por la combinación de factores de diversa naturaleza -biológicos, sociales, económicos, culturales- que los hacen susceptibles ante ciertos problemas.
En Ecuador, se ha venido consolidando desde hace más de una década una tendencia de crecimiento demográfico de este grupo poblacional, la cual se ha evidenciado en los últimos tres censos poblacionales, como se muestra en la tabla siguiente:
Tabla 1.
Porcentaje de la población según grandes grupos de edad. Censos 2001-2022
|
Año |
0-14 años |
15-64 años |
65 y más |
|
2022 |
25,5 |
65,15 |
9,0 |
|
2010 |
31,3 |
62,2 |
6,5 |
|
2001 |
33,3 |
60,0 |
6,7 |
Nota: Los datos estadísticos muestran la tendencia de crecimiento del sector poblacional de personas mayores de 65 años en Ecuador. Han sido tomados de Censo Ecuador (2022). Presentación de resultados nacionales. https://www.censoecuador.gob.ec/wp-content/uploads/2023/10/Presentacio%CC%81n_Nacional_1%C2%B0entrega-4.pdf
Este fenómeno ha sido referido por el Ministerio de Inclusión Económica y Social (2020), en los términos siguientes:
La población ecuatoriana está envejeciendo a un ritmo acelerado, al punto de que se prevé que en 2065 las personas que tienen más de 60 años constituirán el grupo mayoritario del país (Tim y Guevara, 2020). Los problemas asociados al envejecimiento, y específicamente a la vejez, como la pobreza, la discapacidad, la feminización y la soledad (Mateu Gil et al., 2007) ya se izan como una de las prioridades del Estado ecuatoriano y, sin duda, se tendrán que replantear con el desarrollo de este fenómeno demográfico. (p. 7)
La norma constitucional impone al Estado las obligaciones de proteger y brindar una adecuada protección a las personas adultas mayores (PAM, en adelante), a través de una atención prioritaria y especializada. Sobre la atención prioritaria y especializada, la Corte Constitucional ha precisado su significado, calificando como prioritaria a la atención que debe darse a las personas en situación de vulnerabilidad -nombradas en el artículo 35 de la Constitución- entre varios usuarios que la precisan, a partir del derecho que les es reconocido a ser atendidas con preferencia. Mientras que la atención especializada implica que “se debe atender las particulares situaciones que atraviesan o sufren quienes tienen derecho a atención prioritaria, y que, en la medida que sea posible, los servicios públicos y privados se adapten a sus necesidades” (Corte Constitucional del Ecuador, Sentencia 232-15-JP/21, p. 21).
Además de calificar el tipo de atención que debe brindárseles, el artículo 37 de la Constitución de la República del Ecuador (CRE, en adelante) establece para el Estado la obligación de garantizar a las personas adultas mayores, con enfoque inclusivo y focalizado, un conjunto de derechos que comprenden áreas diversas, como la atención a la salud y el acceso a medicinas, el trabajo remunerado, la jubilación y el acceso a una vivienda digna, entre otros, todos ellos necesarios para la consecución y el disfrute de una vida digna. A fin de garantizar la eficacia de estos derechos, la norma fundamental in comento ordena al Estado de manera precisa en su artículo 38 el establecimiento de políticas públicas y programas de atención a las PAM así como de medidas concretas dirigidas a la protección de este grupo vulnerable.
Ahora bien, en concordancia con los principios y normas constitucionales, desde el año 2019 está vigente en Ecuador la Ley Orgánica de las Personas Adultas Mayores, cuyo objeto es promover, regular y garantizar la plena vigencia, difusión y ejercicio de los derechos específicos de las personas adultas mayores, en el marco del principio de atención prioritaria y especializada, con enfoque de género, movilidad humana, generacional e intercultural (Ley Orgánica de las Personas Adultas Mayores, 2019, art. 1º). Un año después, con el propósito de desarrollar y facilitar la aplicación práctica de la referida ley, entró en vigencia el Reglamento General a la Ley Orgánica de las Personas Adultas Mayores en el año 2020, el cual, entre otras previsiones normativas tutelares, establece como deber del Estado “el acceso prioritario a medidas administrativas y judiciales de protección y restitución de sus derechos” (art. 5, num. 7), las cuales define de la manera siguiente:
Son acciones adoptadas por la autoridad competente, de oficio o a petición de parte, dentro de un procedimiento de restitución o reparación de derechos, en favor de las personas adultas mayores, cuando se ha producido o existe el riesgo inminente de que se produzca una violación de sus derechos por acción u omisión de cualquier persona o por parte de la propia persona adulta mayor, con el objetivo de salvaguardar la vida, la integridad física, psicológica, sexual, los derechos patrimoniales, económicos y laborales de las personas adultas mayores; Las medidas de protección tendrán por objeto evitar o cesar la amenaza o vulneración de los derechos de las personas adultas mayores. (Reglamento General a la Ley Orgánica de las Personas Adultas Mayores, 2020, art. 48)
Destaca en la norma su carácter precautelar, al permitir que las medidas se adopten ante la presencia de un riesgo de violación de los derechos, más allá de un enfoque exclusivamente restitutivo o reparativo. La importancia de las mismas para proteger a las PAM y sus derechos se pone en evidencia al revisar el documento elaborado por la Defensoría del Pueblo de Ecuador en respuesta al cuestionario de la experta independiente sobre derechos humanos de las personas de edad, instrumento de investigación utilizado para elaborar un informe temático sobre violencia, maltrato y abandono contra las personas adultas mayores, a ser presentado ante el Consejo de Derechos Humanos y la Asamblea General de las Naciones Unidas. En el marco del referido instrumento, a las preguntas “¿a qué formas de violencia, maltrato y abandono se enfrentan las personas de edad? ¿En qué entornos se producen?”, la Defensoría respondió lo siguiente: “De los casos receptados en esta INDH y direccionados a la entidad competente, son sobre violencia en el entorno familiar, ocasionada por motivos de violencia patrimonial” (Defensoría del Pueblo del Ecuador, 2023, p. 4). Pero ante otros cuestionamientos no hubo respuestas certeras. Así, la misma Institución Nacional de Derechos Humanos manifestó no contar con información para dar respuesta a las siguientes preguntas:
Interseccionalidad. ¿Cómo afecta la violencia, el maltrato y el abandono a grupos específicos de personas mayores (por ejemplo, mujeres mayores, personas mayores LGTBI, personas mayores pertenecientes a grupos étnicos e indígenas, personas mayores refugiadas y desplazadas internas, personas mayores con discapacidad, etc.)?
Datos: ¿Se dispone de datos a nivel nacional y local sobre la violencia, el maltrato y el abandono de las personas de edad? ¿Existen encuestas nacionales sobre violencia que incluyan las experiencias de las personas de edad? En caso afirmativo, facilite cifras y datos. (Defensoría del Pueblo del Ecuador, 2023, p.p. 4-5)
La ausencia de datos oficiales precisos habla de una realidad oculta en torno a las vulneraciones de derechos y/o situaciones de riesgo que afrontan las PAM en el país. Pero esta especie de “invisibilización” de esta problemática no es exclusiva del Ecuador, tal y como se evidencia de la lectura del artículo “Maltrato al adulto mayor, un problema silencioso” de Agudelo-Fuentes et al (2020), quienes la estudiaron en el contexto colombiano. Pero la falta de información señalada es relativamente compensada por los esfuerzos realizados por los investigadores nacionales. Así, se han generado en el ámbito de la investigación científica y académica interesantes aportes, pudiendo citar entre otros, a Vinueza-Veloz et al (2021), quienes analizaron los “Determinantes sociodemográficos de violencia en adultos mayores ecuatorianos”; Naranjo-Rocha (2024) quien realizó un “Estudio de los factores que generan violencia contra el adulto mayor institucionalizado en el Ecuador”; y Flores de Valgaz y Pinargote (2024) quienes en su trabajo de titulación analizaron “La violencia intrafamiliar contra adultos mayores y su protección en ley penal”.
De los trabajos indicados conviene destacar el de Naranjo-Rocha (2024), quien analizando los distintos tipos de violencia que padecen las PAM, identifica algunas causas del aumento de la violencia hacia este grupo de atención prioritaria en los términos siguientes:
El aumento de la violencia hacia los adultos mayores es una problemática global que se ha intensificado en los últimos años, atribuible a diversos factores como el envejecimiento poblacional, la falta de conciencia sobre sus derechos, y los retos inherentes al cuidado de personas mayores. La violencia se manifiesta en formas de abuso físico, emocional, financiero y negligencia. (p. 2)
Una investigación reciente de Marfetan Marfetan et al (2025) confirma el contexto descrito anteriormente. Los investigadores estudiaron la situación actual de los adultos mayores en riesgo en Ecuador desde la perspectiva de sus derechos constitucionales. La selección de la muestra permitió representar diversas realidades mediante el uso de criterios como la edad, la situación socioeconómica y el acceso a servicios de atención, la cual
Estuvo compuesta por 89 adultos mayores en un marco de edad entre 65 a 81 años; de estos, 46 residen con familiares, 27 viven solos y 16 están en situación total de desamparo; todos ellos pertenecientes a grandes ciudades como Quito, Guayaquil y Cuenca. (Marfetan Marfetan et al, 2025, p.4).
Los resultados obtenidos con el estudio evidenciaron una situación alarmante sobre el maltrato hacia los adultos mayores. Se observó que “el 43.5% de aquellos que residen con familiares reportaron un alto nivel de maltrato, mientras que el 37.0% de quienes viven solos y el 31.3% de los que se encuentran en situación de desamparo también manifestaron esta percepción extrema” (Marfetan Marfetan et al, 2025, p. 7).
En este contexto es imperativo que el Estado ecuatoriano cumpla con los deberes y obligaciones que le han sido impuestos por las normas y adopte las medidas administrativas y judiciales a que haya lugar para proteger a las PAM, restablecer los derechos violados y/o para evitar posibles afectaciones de estos.
Es aquí donde las medidas administrativas previstas en la Ley Orgánica de las Personas Adultas Mayores (LOPAM) y su Reglamento desempeñan un rol importantísimo para la salvaguarda de tales derechos, siendo fundamental también el cabal cumplimiento de las competencias otorgadas por el ordenamiento jurídico a determinados órganos estatales para la materialización de estas. En este sentido, es necesario señalar que para la imposición de las medidas administrativas previstas en la ley gozan de competencias dentro de las administraciones locales, las Juntas Cantonales de Protección de Derechos, conformadas a nivel nacional en las 23 provincias continentales del país, las cuales -según el artículo 49 del Reglamento anteriormente citado- ostentan la cualidad de autoridades administrativas, correspondiéndoles el conocimiento y resolución “de los casos de vulneración de derechos de las personas adultas mayores en su respectiva jurisdicción, para lo cual adoptarán las medidas administrativas de protección de derechos establecidas en el presente Parágrafo” (Reglamento General a la Ley Orgánica de las Personas Adultas Mayores, 2020).
Por lo expuesto, ante la compleja situación en que se encuentran las PAM, resulta necesario y pertinente conocer el desempeño de estos órganos en el ejercicio de estas competencias, así como los resultados de su intervención en casos concretos, lo que inspiró el desarrollo de esta investigación, delimitada espacialmente en el Cantón Ibarra y temporalmente en los años 2022 y 2023.
Temáticamente, el estudio se limita a la valoración de la efectividad de las medidas administrativas de protección adoptadas por la Junta Cantonal de Protección de Derechos, tema que precisa de una puntualización de orden conceptual. En este orden de ideas es conveniente aclarar que el término efectividad -concepto medular de la investigación- comprende dos previstos en el Código Orgánico Administrativo (COA) como principios: eficacia y eficiencia.
Art. 3.- Principio de eficacia. Las actuaciones administrativas se realizan en función del cumplimiento de los fines previstos para cada órgano o entidad pública, en el ámbito de sus competencias.
Art. 4.- Principio de eficiencia. Las actuaciones administrativas aplicarán las medidas que faciliten el ejercicio de los derechos de las personas. Se prohíben las dilaciones o retardos injustificados y la exigencia de requisitos puramente formales. (Código Orgánico Administrativo, 2017)
Desde su reconocida experiencia en el campo del Derecho Administrativo, Moreta (2019) interpreta ambos principios y precisa los elementos distintivos entre uno y otro, en los términos siguientes:
El primero de ellos, la ‘eficacia’ atiende al fin de que la administración pública cumpla sus competencias asignadas; mientras que la ‘eficiencia’ se concentra en que el camino para llegar a ese fin sea expedito, es decir, libre de obstáculos. (p. 2)
Continúa el autor señalando que el principio de eficacia está estrechamente relacionado con otros (calidad, descentralización, desconcentración, entre otros), encaminados todos a lograr que la Administración cumpla su fin de garantizar y proteger los derechos de las personas. Mientras que el principio de eficiencia se relaciona con la remoción de obstáculos y de requisitos formales (pp. 2-3).
El asunto es que ambos principios -eficacia y eficiencia-, se conjugan para dar forma a la efectividad, término utilizado por las modernas corrientes modernizadoras de la administración pública (Baca Tavira y Herrera, 2016, tal como han sido citados en Valencia Maquera (2022), propuesta conceptual innovadora con profundas repercusiones en la práctica administrativa.
Sobre estas perspectivas de cambio, ha señalado Valencia Maquera (2022) que,
los conceptos tradicionales de la efectividad de la gestión pública se sujetan a la creación de una cultura innovadora que tiene el objetivo de impulsar a la administración del estado a un proceso de mejora continua para de esta manera atender satisfactoriamente las demandas y expectativas de los usuarios, población o ciudadanos, todo ello bajo los principios de equidad, objetividad y eficiencia en el uso de los recursos del estado, orientándose al cumplimiento de las metas previstas y enfocadas o alineadas a los objetivos y propósitos superiores de la gestión pública. (p. 103).
Con esto se precisa que, a los efectos de esta investigación, la efectividad comprende por un lado a la eficacia de las medidas (cumplir los fines) y por el otro a su eficiencia (otorgarlas de manera expedita y sin trabas). Sobre este tema se identificó una escasa literatura. La revisión bibliográfica realizada para conocer el estado del arte arrojó la existencia de sólo un estudio previo realizado por Parra y Torres (2021) intitulado “Análisis de la motivación en resoluciones administrativas de la Junta Cantonal de Protección de Derechos del cantón Ibarra durante el periodo enero- diciembre 2020”, en el cual los autores analizan “si la motivación de las resoluciones administrativas de la Junta Cantonal de Protección de Derechos de Niñez y Adolescencia del Cantón Ibarra, se realizan en base a la constitución, doctrina, jurisprudencia, ley y tratados internacionales”(p. 18), recomendando al final de la investigación “analizar la necesidad de crear Juntas especializadas, a fin de que disminuir la carga laboral y que de esta manera los funcionarios encargados de motivar las resoluciones tengan más tiempo para el análisis y argumentación lógica, congruente y razonable” (p. 93). Debe indicarse que, en principio, esta recomendación podría considerarse materializada, puesto que, en la municipalidad de Ibarra funciona un Consejo de Protección de Derechos que opera dividido en dos Juntas Cantonales: una para la tutela de los niños, niñas y adolescentes y otra para el amparo de los derechos de las PAM.
Los escasos estudios científicos existentes en Ecuador en torno a la efectividad de las medidas de protección a favor de los adultos mayores puede interpretarse como un desinterés en la problemática que afrontan, en contraste con la de otros grupos de atención prioritaria que sí han sido objeto de estudios reflejados en una bibliografía tan abundante como diversa (NNA, personas privadas de libertad, entre otros), situación que resalta el valor de la presente investigación, cuyo problema se ha formulado a través de la siguiente pregunta de investigación: ¿Han sido efectivas las medidas administrativas de protección dictadas por el Consejo Cantonal de Derechos de Ibarra a favor de los adultos mayores en la en los años 2022 y 2023?; interrogante que está en perfecta concordancia con el objetivo general del estudio, cual es, evaluar la efectividad de las medidas administrativas de protección dictadas a favor de las personas adultas mayores en la ciudad de Ibarra en los años 2022 y 2023, a través del estudio y seguimiento de los casos seguidos en la Junta Cantonal de Protección de Derechos, con el fin de determinar si las mismas están cumpliendo el objetivo para el cual han sido creadas.
MÉTODOS
El estudio posee un enfoque mixto. Desde una perspectiva cualitativa se analizaron las medidas administrativas de protección otorgadas a favor de las personas adultas mayores por la Junta Cantonal de Protección de Derechos del cantón Ibarra en los años 2022 y 2023, en el marco de la normativa constitucional, legal y reglamentaria vigente; mientras que, la óptica cuantitativa permitió obtener datos estadísticos a partir del estudio de los expedientes llevados por la Junta Cantonal de Protección de Derechos en el periodo indicado.
Por la exigua cantidad de investigaciones precedentes y su novedad y potencial de impacto, el estudio es de naturaleza exploratoria. Los métodos empleados para el análisis cualitativo fueron el lógico analítico y el socio jurídico. El primero permitió examinar de manera detallada los procesos en los que se aplicaron medidas administrativas de protección para tutelar los derechos de las personas adultas mayores; mientras que, el socio jurídico, facilitó la comprensión de la situación de vulnerabilidad en que se encuentran las personas adultas mayores, dependientes en alto grado de las medidas de protección y de las acciones estatales para la protección de sus derechos.
En lo que respecta a las técnicas empleadas, debe indicarse que se hizo uso de la revisión y análisis documental para el estudio de la normativa y de aportes doctrinarios y científicos, así como para el examen de los expedientes físicos de la Junta Cantonal de Derechos de Ibarra. También se aplicó la técnica de la entrevista estructurada a fuentes vivas que, para el momento de aplicación de los instrumentos, desempeñaban funciones de relevancia: la Vicealcaldesa del Ilustre Municipio de San Miguel de Ibarra y presidenta del Consejo de Protección de Derechos; el secretario técnico del Consejo de Protección de Derechos de Ibarra y un miembro principal de la Junta Cantonal de Protección de Derechos de esta ciudad. Para ello se diseñaron tres cuestionarios diferentes, conformados por preguntas abiertas.
En el contexto del enfoque cuantitativo aplicado al estudio, se utilizó la estadística descriptiva para identificar y caracterizar la información básica de los casos a través de la determinación de:
Frecuencias absolutas: Número de casos por tipo de medida (protección, seguimiento, denuncias),
Porcentajes y proporciones: Para tratamiento de datos como tipo de denuncia, edad y género del afectado, tipo de vulneración, medida solicitada, tiempo para el otorgamiento de la medida y resolución.
Medidas de tendencia central: Promedio de edad de los adultos mayores atendidos, media de tiempo de respuesta, duración de medidas.
La muestra estuvo conformada por 72 expedientes físicos disponibles de un total de 216 casos desarrollados desde enero de 2022 hasta noviembre de 2023, la cual se analizó y procesó con un 95% de confiabilidad y un 9,45% de margen de error, ambos calculados con la herramienta digital QuestionPro.
El programa Excel facilitó el procesamiento de los datos precisando lo siguiente:
1. Dictado de resolución por parte de la autoridad administrativa
2. Tiempo transcurrido para el otorgamiento de la medida
3. Informes de seguimiento de las medidas administrativas de protección otorgadas
Es muy importante señalar que, en el contexto de esta investigación y sobre la base teórica de los conceptos explicados en el apartado anterior, la eficacia se determinó a través de la tasa de cumplimiento de las atribuciones de la Junta contempladas en los numerales 1 y 2 del artículo art. 50 del Reglamento General a la Ley Orgánica de las Personas Adultas Mayores, a saber:
1. Conocer y resolver de oficio o a petición de parte, los casos de amenaza o violación de los derechos de las personas adultas mayores, en el ámbito de su jurisdicción; y, disponer las medidas administrativas de protección, restitución o reparación que sean necesarias para proteger, restituir o reparar los derechos de las personas adultas mayores;
2. Interponer las acciones necesarias ante los órganos judiciales competentes en los casos de incumplimiento de sus decisiones. (Reglamento General a la Ley Orgánica de las Personas Adultas Mayores, 2020, artículo 50)
En lo que respecta a la eficiencia, debe indicarse que fue valorada a través de la revisión de los requisitos formales establecidos en la norma reglamentaria para la formulación de la denuncia por la afectación de los derechos de las PAM o por encontrarse en situación de riesgo.
RESULTADOS
A continuación, se presentan de manera resumida y organizada los datos obtenidos con la aplicación de la metodología descrita, estructurados en torno a los conceptos base que a su vez permitieron determinar la efectividad de las medidas administrativas de protección a favor de los adultos mayores en la ciudad de Ibarra en el periodo 2022-2023.
En torno a la definición de eficiencia dada por Moreta (2019), esto es, como camino expedito y libre de obstáculos para que el adulto mayor obtenga la protección del Estado, la investigación desarrollada permitió conocer que la Junta Cantonal de Protección de Derechos de Ibarra utiliza un formato específico para facilitar el ingreso de denuncias a las personas adultas mayores, el cual refiere: Número de expediente, provincia, cantón, parroquia, comunidad. Cabe mencionar que debido a la competencia territorial esta Junta solo será conocedora y podrá resolver vulneraciones de derecho que se hayan cometido en el cantón Ibarra, ya sea el casco urbano o rural.
A través de este formato, la Junta conoce la afectación de derechos o el riesgo de afectación bajo la modalidad de denuncia, en sus diversos tipos, a saber: Denuncia Escrita JCPD-I, Denuncia DINAPEN, Denuncia Abogado, Denuncia Institución, Remisión Órganos Judiciales y otros.
De la revisión de los expedientes, pudo precisarse los tipos de denuncias más utilizados en el Cantón Ibarra. De los 72 procesos, 61 fueron interpuestos mediante Denuncia Escrita JCPD-I, es decir, el afectado o una persona conocedora de la vulneración de derechos, se acercó personalmente a la sede de la Junta e interpuso la denuncia. Este tipo de denuncia no necesita la presencia o acompañamiento de un abogado, simplemente la narración de los hechos y la identificación del presunto agresor, juntamente con una dirección para realizar las notificaciones respectivas (ver figura 1).
Figura 1.
Tipo de Denuncia
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Nota: Esta figura muestra la frecuencia de los diferentes tipos de denuncias hechas ante la Junta Cantonal de Derechos de Ibarra para dar a conocer la situación de riesgo o la vulneración de los derechos de la PAM. Gráfico generado por Excel Office16.
Debe indicarse que, en el periodo analizado, no se encontró ningún expediente en el que las vulneraciones de derechos de las personas adultas mayores hayan sido interpuestas por la DINAPEN u otros organismos. En otro sentido, se identificaron 6 expedientes iniciados por denuncia formal y escrita formulada con la asistencia de un abogado, la cual debe cumplir con los mismos requisitos básicos de una denuncia personal. La diferencia radica en la existencia de patrocinio jurídico y la necesidad de contar con un casillero judicial para notificaciones del afectado.
En cuanto a la Denuncia Institución, es necesario destacar que enmarca las denuncias interpuestas por fundaciones, asilos y en general, instituciones acreditadas que hayan sido conocedores de una transgresión de derechos constitucionales hacia los adultos mayores, de oficio, con el fin de precautelar el bienestar e integridad de estos. Como se observa en la figura 1, existieron dos denuncias de este tipo.
Respecto al tipo de denuncia Remisión Órganos Judiciales, la figura 1 arroja 3 expedientes, referidos a aquellos casos donde la unidad judicial competente dispone la medida administrativa y remite a la Junta Cantonal para que dé seguimiento a la misma, por cuanto de esta manera se garantiza un seguimiento veraz y objetivo al mejoramiento de la condición de vida de la persona adulta mayor, mediante el equipo, facultades y recursos de la Junta.
Ahora bien, la revisión del formato Denuncia Escrita JCPD-I arrojó que se trata de un instrumento sencillo, que no requiere el manejo de información especializada para poder cumplimentarlo debidamente. Además, en caso de ser necesario, la persona recibe apoyo y guía por parte de los funcionarios, lo que permite afirmar que no existen requisitos engorrosos ni obstáculos de envergadura que dificulten la puesta en conocimiento de la Junta Cantonal de la situación de afectación en que se encuentra la PAM.
Para entrelazar esta primera parte de los resultados con el problema de investigación planteado, conviene manifestar que el estudio de los formatos de denuncia permitió conocer que la agresión psicológica es la vulneración más denunciada por parte de los miembros de este grupo de atención prioritaria, seguida por la agresión física - psicológica (dos tipos simultáneamente). En orden le sucede la negligencia, entendiéndose desde la perspectiva de abandono, descuido y desatención hacia el adulto mayor, siendo en su mayoría los denunciados miembros del grupo familiar. Uno de los entrevistados corroboró estos datos manifestando que las causas más repetitivas en las denuncias son el abandono, la negligencia y las disputas familiares en torno a los bienes de los adultos mayores, quienes asumen que el cuidado de estos, les otorga ciertos derechos hereditarios.
Eficacia
Los resultados de la valoración de este principio se refieren al cumplimiento de las competencias asignadas a la Junta Cantonal de Protección de Derechos de Ibarra en materia de medidas administrativas para la protección de los derechos de las PAM.
La investigación mostró que la JCPD-I cumplió de manera general su función de emitir resoluciones contentivas de medidas administrativas de protección a favor de los denunciantes prevista en el número 1 del artículo 50 del Reglamento, aunque un mínimo de procedimientos carecía de resolución para el momento en que se revisaron los expedientes, tal y como muestra la siguiente figura.
Figura 2.
Resoluciones emitidas por la JCPD-I en procedimientos por denuncias realizadas por las personas adultas mayores
Nota: Se observa en la gráfica que la JCPD-I dictó una resolución con medidas administrativas de protección en 68 causas de las 72 revisadas (94,44%), en el marco de competencias que le han sido atribuidas en el Reglamento. Gráfico arrojado por Excel Office16.
Para dar trámite a las denuncias formuladas por las PAM, la JCPD-I sigue un procedimiento desagregado en fases consecutivas, el cual se muestra de manera gráfica en la figura siguiente.
Figura 3.
Flujograma del procedimiento que desarrolla la JCPD-I a partir de las denuncias realizadas por las PAM.
Nota: La figura muestra las diferentes fases o pasos que cumplen los funcionarios de la JCPD-I en los procedimientos instaurados a partir de las denuncias de las personas adultas mayores. La última es el seguimiento. Esta dinámica procedimental fue dada a conocer por los servidores de la Junta y su existencia se constató a través de la revisión de los expedientes físicos correspondientes al periodo 2022-2023. Gráfico arrojado por Excel Office16.
Ahora bien, el seguimiento de las medidas acordadas y la verificación de su cumplimiento es fundamental para su eficacia. En este sentido, la investigación evidenció que en el rango temporal en el que se llevó a cabo el estudio, la JCPD-I contaba con un equipo técnico especializado encargado de conocer las denuncias de las personas adultas mayores, compuesto por una abogada, un psicólogo clínico y una trabajadora social, quienes, con posterioridad al sorteo, de manera individualizada conocían la causa y emitían una resolución con medidas administrativas de protección. Esta persona a su vez adjudicaba mediante sorteo realizado entre sus compañeros de equipo restantes, la tarea de hacer el seguimiento al cumplimiento de la resolución, debiendo presentar el responsable en un tiempo máximo de 3 meses, un informe en el que especificara el beneficio de las medidas, esto es, si debían ser mantenidas o, por el contrario, debían ser levantadas en caso de no existir amenaza para el adulto mayor. Sin embargo, se detectó una falencia. La figura 4 muestra la cantidad de informes de seguimiento realizados por parte del equipo técnico de la Junta Cantonal de Protección de Derechos, con el fin de supervisar y garantizar que las medidas dictadas en la resolución administrativa hayan sido respetadas y cumplidas tanto por los denunciados, como por las instituciones oficiadas, tales como el MIES (a quien corresponde evaluar e investigar el entorno social de la persona) y la Coordinación Zonal 1 de Salud, quien lleva a cabo la valoración médica y geriátrica.
Figura 4.
Informes del seguimiento realizado a las medidas administrativas de protección emitidas a favor de las personas adultas mayores por la JCPD-I en el periodo 2022-2023.
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Nota: Puede observarse en la figura la casi total inexistencia de informes de seguimiento a las medidas administrativas de protección dictadas por la Junta Cantonal. Gráfico arrojado por Excel Office16.
Como puede observarse, sólo en un 6% de los 72 procedimientos examinados, se contaba con un informe de seguimiento. La investigación permitió identificar la causa de este incumplimiento, cual es el número insuficiente de funcionarios dentro de la Junta a cargo de las distintas fases del procedimiento mostradas en la figura 3. A través de las entrevistas pudo conocerse que no existe un equipo especial de seguimiento que asuma de manera específica la evaluación del cumplimiento de las medidas administrativas de protección, por lo que, puede afirmarse que es un tema de insuficiencia de recursos humanos el que incide en esta situación.
Esta omisión impide que se cumpla con lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 50 del Reglamento, por cuanto no puede constatarse el cumplimiento o incumplimiento de las decisiones. En ocasiones la labor de seguimiento puede resultar muy compleja como en el caso de la verificación de la rectificación de las conductas de violencia cometidas en contra de las PAM, requiriéndose la intervención de otros órganos, como prevé el artículo 51, numeral 9 ejusdem, por lo que deberían existir funcionarios dedicados únicamente al cumplimiento de esta función.
Otro punto importante en este contexto de análisis de la eficacia es el tiempo de respuesta de la JCPD-I ante la denuncia hecha por la PAM, el cual se muestra en la figura siguiente:
Figura 5.
Tiempo para el otorgamiento de una medida administrativa de protección por la JCPD-I.
Nota: El gráfico muestra en días el lapso transcurrido entre la fecha de presentación de la denuncia por parte del adulto mayor y la fecha de pronunciamiento por parte de la JCPD-I mediante la respectiva resolución con las medidas administrativas de protección pertinentes en el periodo 2022-2023. Tomado de Excel Office16.
En 33 casos que representan el 45,83%, el tiempo de resolución fue de 1 a 5 días. En 13 (18,05%) fue de 5 a 10 días. En 11 casos (15,27% de la muestra examinada) la respuesta del organismo se produjo entre 10 y 15 días a partir de la fecha de la denuncia. Del total de 72 expedientes analizados, 11 (15,27%) obtuvieron una respuesta menos ágil, siendo resueltos en un lapso entre 15 y 30 días y sólo 4 (5,55%) se quedaron sin resolución. Debe destacarse que en el 63,88% la JCPD-I emitió una resolución con medidas administrativas de protección a favor del adulto mayor en un tiempo máximo de 10 días. Pudo evidenciarse así la existencia de una resolución pronta y ágil por parte de la Administración a las denuncias realizadas por las PAM, siendo procedente afirmar que en el periodo estudiado el camino para conseguir una medida de protección sí cumplió con el principio de eficacia previsto en el artículo 3 del COA en lo que respecta a la competencia resolutiva, mas no en relación a las atribuciones de seguimiento que le han sido encomendadas por la norma.
Se cruzaron los datos obtenidos con la revisión de los expedientes con los suministrados por las personas entrevistadas. Así, se pudo confirmar la información dada por la presidenta de la Junta Cantonal de Protección de Derechos, la cual manifestó que la intervención de este organismo es oportuna y garantista de derechos. Por otra parte, tanto el profesional del Derecho que se desempeñaba como Secretario Técnico del Consejo de Protección de Derechos de Ibarra como el psicólogo clínico que era miembro principal de la misma para el tiempo de aplicación de las técnicas e instrumentos concordaron -desde diversas perspectivas y funciones – al afirmar que las medidas administrativas de protección dictadas a favor de los adultos mayores fueron eficaces, por cuanto fueron rápidas y previnieron de manera inmediata una vulneración de derechos. No obstante, si bien la tasa de respuesta fue rápida y se tradujo en el otorgamiento de medidas de protección a través de resoluciones, los informes de seguimiento no estaban incorporados en los expedientes, lo que constituye una falencia del procedimiento integral. Se estima que la principal causa que incidió en ello fue el reducido número de personas a cargo del desarrollo de todas las etapas del mismo, con una evidente carga laboral.
DISCUSIÓN
Es necesario destacar que la investigación realizada puso de manifiesto la existencia de algunas inconsistencias entre el deber ser previsto en las normas y la realidad. Para ilustrar este punto, se estimó acertado partir de las atribuciones contempladas en el artículo 50 del citado Reglamento para analizar los datos proporcionados por los entrevistados y los obtenidos a través del estudio de los expedientes. Así la discusión se centra en el cumplimiento de las normas atributivas de competencia (eficacia) que permiten alcanzar el objetivo de proteger de manera adecuada los derechos de las PAM.
En este sentido, corresponde a la Junta Cantonal de Protección de Derechos “conocer y resolver de oficio o a petición de parte, los casos de amenaza o violación de los derechos de las personas adultas mayores […]. (Reglamento General a la Ley Orgánica de las Personas Adultas Mayores, art.50, núm. 1). Los resultados presentados muestran que la atribución conferida en la norma se ha cumplido de manera efectiva en el periodo estudiado mas no de manera absoluta, pues de los 72 casos, en 68 se dictó resolución (94% del total), existiendo un 6% sin resolver para el tiempo en que se llevó a cabo el estudio. Sin embargo, debe destacarse que el tiempo de respuesta a las denuncias en 46 procesos fue altamente satisfactoria: de 1 a 10 días.
Por otra parte, dentro de las competencias de la JCPD conferidas en la norma está el “interponer las acciones necesarias ante los órganos judiciales competentes en los casos de incumplimiento de sus decisiones” (Reglamento General a la Ley Orgánica de las Personas Adultas Mayores, Art.50, núm. 2). En tal sentido, los entrevistados manifestaron de manera unánime la existencia de un correcto seguimiento de las medidas administrativas de protección, pero los datos presentados de manera gráfica en la figura 4 no concuerdan con tales afirmaciones, pues 68 procesos (94%) carecían del respectivo informe de seguimiento. Adicionalmente pudo constatarse que, para el desarrollo de estos procedimientos solo existe un equipo especializado que conoce las denuncias, emite resoluciones y hace el seguimiento, el cual, a pesar de su alta capacidad y compromiso, no puede avocarse de manera apropiada a la última fase señalada.
Ahora bien, sin el debido seguimiento, no puede determinarse si las medidas han sido cumplidas o no, por tanto, no pudo interponerse las acciones judiciales correspondientes en caso de incumplimiento tal y como se prevé en el numeral 2, del artículo 50, lo que incide de manera negativa en la valoración de su eficacia.
En otro sentido, el numeral 3 del artículo 50 ejusdem atribuye a la JCPD la facultad de requerir de las personas y de las entidades públicas y privadas, la información y documentos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. En sus respuestas, los entrevistados se pronunciaron a favor de la existencia de un correcto cumplimiento de la norma por cuanto la Junta se apega a las atribuciones establecidas en la misma en relación con las colaboraciones existentes y necesarias entre instituciones. En este sentido conviene destacar que la JCPD-I, en todas sus resoluciones solicitó informes a las instituciones pertinentes a fin de garantizar una tutela efectiva de derechos a las personas adultas mayores, tal como se constató en la revisión de los procesos realizada.
El Reglamento dispone además que es competencia de la JCPD, “llevar el registro de las personas sobre las cuales se hayan aplicado medidas de protección […]”. (Reglamento General a la Ley Orgánica de las Personas Adultas Mayores, art.50, núm. 4). Los entrevistados manifestaron que la actual administración (2024-2027), ha mejorado el archivo de expedientes, proponiéndose perfeccionar esta función a través de una ordenanza y un modelo de gestión que se encuentran en borrador. Pero con la investigación realizada se pudo identificar una inconsistencia, la cual se expone a continuación: En oficio emitido por los coordinadores de la JCPD-I de fecha 7 de noviembre de 2023, se especifica que “desde el año 2022, 11 de noviembre 2023 se han atendido 216 procesos, siendo (158) año 2022 y (0058) año 2023”, pero al momento de realizar el análisis de expedientes se encontraron 72 procesos en físico, el resto de los expedientes faltantes solo estaban registrados digitalmente. Al ser cuestionados sobre la mencionada situación, los funcionarios de esta junta afirmaron que solo tienen conocimiento desde junio de 2023 y que las actuaciones anteriores a la fecha son desconocidas por los nuevos miembros principales de la JCPDE-I, lo cual afecta el cumplimiento de la función registral indicada.
Continuando con el análisis, corresponde hacer referencia a lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 50: “Denunciar ante las autoridades competentes, la comisión de presuntos delitos de los cuales tengan conocimiento”. (Reglamento General a la Ley Orgánica de las Personas Adultas Mayores). Sobre este particular, los entrevistados manifestaron la facultad que poseen en cuanto a un accionar inmediato y ágil de oficio en referencia a vulneraciones conocidas hacia los adultos mayores. La revisión de los expedientes permitió constatar tal accionar en 7 expedientes, donde previo conocimiento de una vulneración de derechos, la JCPD-I remitió el proceso a la unidad judicial competente, para el trámite posterior, precautelando la tutela efectiva de derechos de este grupo de atención prioritaria, siendo eficaz su actuación.
Finalmente, es menester resaltar que los entrevistados manifestaron que se aplicaron de forma oportuna las medidas pertinentes en cada caso, lo que se confirmó con la revisión de los expedientes (boleta de auxilio, orden de restricción, salida del trasgresor, entre otras), dando cumplimiento así a lo dispuesto en el artículo 51 del Reglamento in comento.
Con base en lo expuesto, puede afirmarse que la actuación de la JCPD-I durante el periodo estudiado 2022-2023 cumplió con el principio de eficacia previsto en el Código Orgánico Administrativo -definido por Moreta (2019) como la consecución del fin de que la administración pública cumpla las competencias que le han sido asignadas por la norma- excepto en lo que concierne al seguimiento de las medidas, siendo éste el medio para precisar el cumplimiento o incumplimiento de las mismas. Así, la investigación ratificó lo expuesto por Parra y Torres (2021) en su investigación, en relación a la necesidad de aligerar la carga laboral de los funcionarios que están a cargo de estos procedimientos en la JCPD-I.
Respecto al principio de eficiencia, el estudio arrojó que se cumplió gracias a que la JCPD-I cuenta con un formato de fácil comprensión para la presentación de las denuncias, con apartados concretos y bien definidos, para cuyo llenado -en el caso específico de las denuncias hechas personalmente- cuentan además con el apoyo de los funcionarios receptores. No se detectaron obstáculos para el camino que debe recorrer la PAM para obtener por parte del órgano una medida administrativa dirigida a proteger sus derechos, en el sentido de eficiencia señalado por Moreta (2019).
De esta manera, en respuesta a la pregunta de investigación formulada, ¿han sido efectivas las medidas administrativas de protección dictadas por el Consejo Cantonal de Derechos de Ibarra a favor de los adultos mayores en la en los años 2022 y 2023? puede afirmarse que lo han sido parcialmente, tomando en consideración la ausencia de informes de seguimiento que obstaculizan el cumplimiento de la atribución conferida a las JCPD en el numeral 2 del artículo 50 del Reglamento General a la Ley Orgánica de las Personas Adultas Mayores, la cual consiste en “interponer las acciones necesarias ante los órganos judiciales competentes en los casos de incumplimiento de sus decisiones”, pues si no hay seguimiento, no puede determinarse el referido incumplimiento. Esto se alinea con la propuesta teórica de Baca Tavira y Herrera (2016) y Valencia Maquera (2022), que abogan por un enfoque innovador en la evaluación de la efectividad de la gestión pública, en la que ambos principios -eficacia y eficiencia-, se conjugan para dar forma a la efectividad.
La limitación del estudio que debe mencionarse fue la imposibilidad de analizar los expedientes físicos de la totalidad de los casos procesados por la JCPD-I en el periodo objeto de estudio, no por falta de voluntad de los representantes del órgano sino por la ausencia de tal soporte físico en la totalidad de los casos, que obligó a trabajar con una muestra, en lugar de la población.
Por ello y por la importancia de garantizar una protección efectiva de los derechos de las PAM que acuden a la JCPD-I para obtener una respuesta a su situación de riesgo o de vulneración de derechos, se sugiere continuar en esta línea, desarrollando más investigaciones que aporten al estudio y difusión de la problemática que afecta a este grupo de atención prioritaria.
CONCLUSIONES
El análisis de la información obtenida con la investigación ha permitido llegar a las siguientes conclusiones:
La Constitución de la República del Ecuador, la Ley Orgánica de las Personas Adultas y su Reglamento reconocen a las personas adultas mayores un conjunto de derechos específicos que demandan de acciones específicas para su efectiva protección. El artículo 51 del Reglamento prevé, que además de las medidas previstas en otros cuerpos legales, las Juntas de Protección de Derechos pueden imponer una o varias entre once medidas administrativas cuyo objetivo es hacer cesar la afectación de derechos de las personas adultas mayores o poner fin a la situación de riesgo en que puedan encontrarse.
La Junta Cantonal de Protección de Derechos de Ibarra entre enero de 2022 y el 11 de noviembre de 2023 atendió 216 casos que dieron lugar a los procesos correspondientes, de los cuales pudieron analizarse 72 expedientes físicos, de los cuales se evidenció que en 68 casos la Junta Cantonal emitió una resolución con medidas administrativas de protección, siendo el abandono, la agresión psicológica y la negligencia las principales causas de la afectación de derechos de los adultos mayores.
Se evaluó la eficacia de las medidas administrativas de protección a partir de tres indicadores: dictado de resolución, tiempo transcurrido y seguimiento de medidas, de lo cual se pudo identificar que la JCPDE-I dio una respuesta pronta y expedita, es decir, eficiente, a las denuncias presentadas por las personas adultas mayores u otros en su representación. Pero se identificó que en un 94% de expedientes no hubo informe de seguimiento a las medidas dictadas, lo que impide interponer las acciones necesarias en caso de incumplimiento de las mismas, lo cual afecta negativamente su eficacia.
Se identificó como causa fundamental de esta omisión el reducido número de personal administrativo a cargo de las labores de seguimiento y a la ausencia de un modelo de gestión y de una ordenanza que regule la actuación de los miembros de la Junta en referencia a las medidas administrativas de protección de los adultos mayores.
En otro orden de ideas, la aplicación de las técnicas e instrumentos de investigación permitió constatar que la JCPD-I cuenta con un formato sencillo de denuncia y con personal que brinda una adecuada atención a quienes se apersonan a realizarla, sin que existan trabas burocráticas o de otra índole que impidan el acceso de las PAM al referido mecanismo de la denuncia, lo que habla a favor de la eficiencia en el cumplimiento de estas competencias.
Eficacia más eficiencia son los principios que deben conjugarse para hablar propiamente de la efectividad de las medidas administrativas de protección que hayan sido dispuestas, desde las propuestas teóricas que abogan por un enfoque innovador en la evaluación de la efectividad de la gestión pública. En este escenario, puede afirmarse que las medidas administrativas de protección dictadas por el Consejo Cantonal de Derechos de Ibarra a favor de los adultos mayores en la en los años 2022 y 2023 fueron parcialmente efectivas, tomando en consideración la ausencia de informes de seguimiento en los expedientes analizados que afecta en sentido negativo la eficacia de las mismas.
Es necesario apoyar la labor desarrollada por el equipo de funcionarios a cargo del desarrollo, resolución y seguimiento de estos casos, mediante la incorporación de más personal que pueda dedicarse de manera exclusiva a la labor de seguimiento que permita determinar el cumplimiento o incumplimiento de las medidas. Ello en resguardo de la dignidad de las personas adultas mayores y en aras del cumplimiento de los derechos específicos que le han sido reconocidos en las normas constitucionales, legales y reglamentarias.
Conflicto de interés
Los autores no tienen conflictos de interés
Financiación
Este proyecto no contó con ninguna fuente de financiación
Responsabilidades Éticas
El proyecto fue aprobado por el comité de ética de la institución.
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